La autonomÃa universitaria, la autorización para funcionar del Poder Ejecutivo y la inconstitucionalidad de la Resolución 45/24 del Ministerio de Capital Humano de la Nación.
Por Pablo Octavio Cabral [1]
Invitado en Palabras del Derecho
I. Introducción
En la presente nota comentare una sentencia de la Justicia Federal de Campana que declaró la inconstitucionalidad de la Resolución del Ministerio de Capital Humano N° 45/24, por la que se inició un proceso de evaluación de la creación por ley de cinco universidades nacionales y del inicio de sus actividades académicas (Universidad Nacional de Pilar; Universidad Nacional del Delta; Universidad Nacional de Río Tercero, Universidad Nacional de Ezeiza y Universidad Nacional Madres de Plaza de Mayo).
La propuesta es describir el procedimiento de creación de las universidades nacionales en nuestro país, para luego detallar valorativamente el contenido de la citada resolución ministerial, según la normativa legal vigente, para, finalmente, dar cuenta de los fundamentos de la Justicia Federal de Campana para declarar inconstitucional la Resolución N° 45/24.
La intención de este documento es revisar el trámite complejo de creación de las universidades nacionales, intentando precisar en qué momento, a partir de qué acto o declaración, nace este tipo de persona jurídica de derecho público, reconocida constitucionalmente, y, en particular, ubicar en este camino de creación el instante a partir del cual la institución universitaria está protegida por la garantía de la autonomía universitaria.
Por otra parte, intentar dilucidar qué tipo de potestad pública se manifiesta en la facultad del Poder Ejecutivo de autorizar el funcionamiento de una Universidad Nacional y cuál es la tensión existente con la garantía constitucional de la autonomía universitaria.
La decisión alcanza a la universidad accionante (Universidad Nacional de Pilar), pero el análisis y evaluación del proceso de creación de las universidades nacionales impacta directamente en las otras cuatro casas de estudio creadas a finales del año 2023. Por ello, daremos cuenta de la interpretación judicial en cuanto puede resultar útil para las otras universidades nacionales alcanzadas por la resolución del Ministerio de Capital Humano, declarada inconstitucional en tal instancia judicial.
II. La regulación constitucional y legal de la creación de las universidades nacionales
A partir de la sanción de la Ley de Educación Superior –N° 25.521– (LES), por expresa disposición del ordenamiento jurídico, las universidades nacionales solo pueden ser creadas y eliminadas mediante la sanción de una ley –material y formal-, disponiéndose normativamente el procedimiento de normalización desde el nacimiento legal de la nueva institución de educación superior hasta que sus autoridades sean designadas en la primera asamblea universitaria.[2]
Existen lo que podríamos considerar dos excepciones a la exigencia de creación de una universidad nacional por ley formal, ya que en el año 2002, el Poder Ejecutivo Nacional, mediante la emisión de dos Decretos de Necesidad y Urgencia, dispuso la creación de la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires (Decreto N° 2.617/02[3]) y de la Universidad Nacional de Chilecito (Decreto N° 2615/02[4]). Si bien teóricamente resultaría interesante analizar si la exigencia de la creación de universidades nacionales por ley formal habilita a su establecimiento por un decreto de necesidad y urgencia, dicha temática resulta ajena al presente trabajo.
a) Las Universidades Nacionales en la Constitución Argentina
La autonomía y autarquía de las Universidades Nacionales se encuentran reguladas en la Constitución Nacional que, luego de la reforma del año 1994, en su artículo 75 Inc. 19 dispuso que: “Corresponde al Congreso:.. 19. Sancionar leyes de organización y de base de la educación que (…); y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales.”.
La Constitución Nacional reformada en 1994 reconoce la autonomía a las universidades públicas, lo que para Atilio Aníbal Alterini significa “…la posibilidad de la autodeterminación de las universidades públicas, y comprende lo normativo, lo institucional, lo político, lo administrativo y lo académico”[5].
El Convencional Constituyente Jesús Rodríguez expresó que la autonomía universitaria: “…consiste en que cada universidad nacional se dé su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija a sus autoridades, designe a los profesores, fije el sistema de nombramiento y de disciplina interna…Todo esto sin interferencia alguna de los poderes constituidos que forman el gobierno del orden político, es decir, el Legislativo y el Ejecutivo”[6].
La conceptualización más completa de este instituto universitario la realiza, desde el derecho constitucional, el profesor Andrés Gil Domínguez para quien: “Desde nuestra óptica la autonomía de las universidades nacionales consiste en la plena capacidad de estas para determinar sus propios órganos de gobierno, elegir a sus autoridades, ejercer las funciones de docencia, investigación y extensión, y las actividades administrativas y de gestión que en su consecuencia se desarrollen; sin ninguna clase de intervención u obstrucción del Poder Ejecutivo, y solamente revisables (en caso de arbitrariedad o ilegalidad) por el Poder Judicial. La autarquía, en permanente retroalimentación con la autonomía, debe ser entendida como la plena capacidad que tienen las universidades nacionales, para administrar y disponer de los recursos que se le asignan, a cada una de ellas, mediante los subsidios previstos en la ley de presupuesto; como también, la plena capacidad para obtener, administrar y disponer los recursos propios que se generen como consecuencia del ejercicio de sus funciones”[7].
Esta propuesta doctrinaria ha sido acogida por los tribunales federales inferiores[8] y adoptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Universidad Nacional de Córdoba (Doctor Eduardo Humberto Staricco- Rector) c/ Estado Nacional”.
La CSJN, en el precedente “Analía Monges c/UBA” sostuvo que “El objetivo de la autonomía es desvincular a la universidad de su dependencia del Poder Ejecutivo, más no de la potestad regulatoria del Legislativo, en la medida en que ella se enmarque en las pautas que fijó el constituyente”[9].
La autonomía universitaria tiene su punto más relevante al momento de dictar su estatuto universitario ya que constituye la máxima manifestación normativa de dicha autonomía constitucional, toda vez que ellos expresan la capacidad de las universidades públicas de darse sus propias normas en los aspectos fundamentales del quehacer universitario.
Es decir, implica, en primer término, que el Congreso de la Nación debe regular la autonomía universitaria a la luz de las cláusulas constitucionales y conforme a este parámetro teleológico y, en segundo lugar, que las propias universidades deben ejercer esta libertad teniendo presente la función que le encomienda la propia Constitución Nacional y las leyes sancionadas por el Congreso[10].
En este marco, “la expresión ‘autonomía universitaria’ debe ser interpretada más allá de su sentido técnico –potestad de todo sujeto titular de decisión de establecer sus propias reglas de acción en un ámbito de libertad definido como autodeterminación–, trascendiendo el marco meramente jurídico para manifestar una aspiración o ideal de independencia, plasmado además en la creencia ampliamente compartida de que es bueno y deseable que, en el cumplimiento de las delicadas tareas a su cargo y en el manejo de sus propios asuntos, las universidades gocen de la mayor libertad de acción compatible con el régimen constitucional al que deben pleno acatamiento”[11].
En idéntico sentido, María Angélica Gelli entiende que “La autonomía implica la competencia de las universidades nacionales para darse sus estatutos de estructura, organización y funcionamiento y, a la vez, la capacidad para autogobernarse de acuerdo a los criterios propios, eligiendo a sus autoridades y profesores, fijando el régimen disciplinario sin interferencia alguna de los Poderes Legislativo y Ejecutivo”[12].
No obstante ello, la autonomía universitaria no es absoluta con relación al Congreso de la Nación ni se encuentra exento del control de legalidad de los actos que de sus órganos emerjan. Así, la Corte Suprema de Justicia Nacional tiene dicho que “(…) la autonomía universitaria no puede ser entendida de tal manera que implique colocar a las universidades, en el plano normativo, al margen de todo control de constitucionalidad y legalidad…”[13] . Y más precisamente, en otro pronunciamiento ha sostenido que “(…)se tiende a una universidad como un organismo independiente, con personalidad jurídica propia y que pueda expresarse en una capacidad de auto-organización y de auto-decisión; sin embargo, la autonomía de la universidad no implica su aislamiento respecto del entramado institucional, está inmersa en el universo de las instituciones públicas, es afectada por aquéllas y debe responder a los controles institucionales propios del estado de derecho.”
La reglamentación del artículo 75 inc. 19 de la CN fue realizada por el Congreso Nacional mediante el dictado de la Ley de Educación Superior que, en lo que aquí interesa, dispuso que la enseñanza superior universitaria estará a cargo de las universidades nacionales, de las universidades provinciales y privadas reconocidas por el Estado nacional y de los institutos universitarios estatales o privados reconocidos, todos los cuales integran el Sistema Universitario Nacional (Art. 26), diferenciando las unas de las otras y aplicándoles regímenes diferenciales para cada caso.
En su título IV la Ley de Educación Superior regula todo lo relativo a la educación superior universitaria, abordando respecto a lo que al presente análisis convoca; las instituciones universitarias y sus funciones (capítulo 1); la autonomía, su alcance y sus garantías (capítulo 2); las condiciones para su funcionamiento (capítulo 3); y las instituciones universitarias nacionales (capítulo 4).
Tanto las Universidades Nacionales como los Institutos Universitarios Estatales son instituciones universitarias que están alcanzados por la regulación del título IV de la LES, distinguiendo ambas categorías la cantidad de áreas disciplinarias en las que desarrollan sus funciones. Las instituciones que responden a la denominación de Universidad deben desarrollar su actividad en una variedad de áreas disciplinarias no afines, orgánicamente estructuradas en facultades, departamentos o unidades académicas equivalentes. Las instituciones que circunscriben su oferta académica a una sola área disciplinaria se denominan Institutos Universitarios (art. 27).
La Ley de Educación Superior al reglamentar todo lo atinente a la creación y bases organizativas de las instituciones universitarias nacionales (Capítulo 4, Sección I, arts. 48 a 51) establece una figura genérica –instituciones universitarias nacionales- que puede adoptar dos formas específicas –Instituto Universitario Nacional o Universidad Nacional-, otorgando el carácter de persona jurídica de derecho público a su versión general, en cualquiera de sus dos especies. Resulta claro que dicha ley, al reconocerle a las instituciones universitarias nacionales la autonomía, les otorga dicha condición no sólo a las universidades nacionales (art. 75, inc. 19 CN), sino que la extiende también a los institutos universitarios nacionales (Art. 29: “Las instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional…”). La Constitución Nacional sólo reconoce y otorga autonomía y autarquía a las Universidades Nacionales pero la Ley de Educación Superior reconoce a los Institutos Universitarios Nacionales y los equipara a las Universidades aplicando la misma regulación legal en todos sus elementos constitutivos, orgánicos y funcionales. Como venimos observando la LES no distingue entre las Universidades y los Institutos más que por la cantidad de las áreas disciplinares que desarrollan.
b) La Ley de Educación Superior y el proceso de creación de las universidades nacionales
La Ley de Educación Superior establece un proceso para la creación de instituciones universitarias nacionales que puede ser esquematizado de la siguiente manera: Etapa 01: Creación por Ley Nacional (Art. 48 LES); Etapa 02: Designación de rector organizador (Art. 49 LES); Etapa 03: Proceso de formulación del proyecto institucional y proyecto del estatuto provisorio (Art. 49 LES); Etapa 04: Aprobación del proyecto institucional del estatuto provisorio por parte del Ministerio de Cultura y Educación (Art. 49 LES); Etapa 05: Autorización de la puesta en marcha de la nueva institución por resolución del Ministerio de Cultura y Educación (Art. 49 LES); Etapa 06: Proceso de normalización, en un plazo máximo de 4 años a partir de su creación (Art. 49 LES). Etapa 07: Primer Asamblea Universitaria: Finalización de la normalización y adquisición de la autonomía universitaria.
El proceso de normalización de las instituciones universitarias se encuentra reglamentado en los siguientes artículos de la Ley de Educación Superior:
“Artículo 48. Las instituciones universitarias nacionales son personas jurídicas de derecho público, que solo pueden crearse por ley de la Nación, con previsión del crédito presupuestario correspondiente y en base a un estudio de factibilidad que avale la iniciativa. El cese de tales instituciones se hará también por ley. Tanto la creación como el cierre requerirán informe previo del Consejo Interuniversitario Nacional.”
“Artículo 49. Creada una institución universitaria, el Ministerio de Cultura y Educación designara un rector-organizador, con las atribuciones propias del cargo y las que normalmente corresponden al Consejo Superior. El rector-organizador conducirá el proceso de formulación del proyecto institucional y del proyecto de estatuto provisorio y los pondrá a consideración del Ministerio de Cultura y Educación, en el primer caso para su análisis y remisión a la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, y en el segundo, a los fines de su aprobación y posterior publicación Producido el informe de la Comisión, y adecuándose el proyecto de estatuto a las normas de la presente ley, procederá el Ministerio de Cultura y Educación a autorizar la puesta en marcha de la nueva institución, la que deberá quedar normalizada en un plazo no superior a los cuatro (4) años a partir de su creación.”
A continuación veremos las distintas etapas del procedimiento de creación de universidades nacionales.
Etapa 01. Creación legal de la Universidad Nacional.
Como vimos, una ley forma del Congreso de la Nación es la que debe dar nacimiento a una Institución Universitaria Nacional, en cumplimiento a lo exigido por el artículo 48 de la LES, contando con la previsión del crédito presupuestario, el estudio de factibilidad que avale su creación y el informe previo favorable del Consejo Interuniversitario Nacional.
Etapa 02. Designación de rector organizador de la nueva Institución Universitaria Nacional.
La Ley de Educación Suprior, en su artículo 49, dispone que, creada una institución universitaria, el Ministerio de Cultura y Educación designara un rector-organizador, con las atribuciones propias del cargo y las que normalmente corresponden al Consejo Superior.
Mediante cinco resoluciones el Ministerio de Educación designó a los rectores organizadores de cada una de las nuevas universidades creadas por ley, con las facultades y obligaciones previstas en el artículo 49 de la LES.
Etapa 03. Proceso de formulación del proyecto institucional y proyecto del estatuto provisorio.
Como adelantamos, el artículo 49 de la LES establece dos tramites que corren en paralelo y que tienen como objetivo aprobar el proyecto institucional y el Estatuto provisorio, para una vez cumplidas tales exigencias legales, autorizar la puesta en marcha de la Universidad Nacional.
El rector-organizador –según la ley- conducirá el proceso de formulación del proyecto institucional y del proyecto de estatuto provisorio y los pondrá a consideración del Ministerio de Cultura y Educación.
Etapa 04. Aprobación del proyecto institucional y del estatuto provisorio por parte del Ministerio de Educación de la Nación.
Los proyectos institucionales luego de ser analizados en el Ministerio de Educación, son remitidos a la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) para que se pronuncie sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional requerido para que dicho ministerio autorice la puesta en marcha de una nueva institución universitaria (Art. 46, inc. c de la LES).
La Ley de Educación Superior, al abordar los órganos de gobierno de las instituciones universitarias nacionales, desarrolla la necesidad que exista un Estatuto Universitario para cada casa de estudios, estableciendo los puntos y pautas mínimas que tienen que contener para poder cumplir con las exigencias legales de la normativa aplicable.
El Estatuto Provisorio debe ser aprobado por el Ministerio de Educación y publicado en el Boletín Oficial, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 34[14] de la LES para su entrada en vigencia. Exige esta norma que los estatutos deben prever explícitamente: su sede principal, los objetivos de la institución, su estructura organizativa, la integración y funciones de los distintos órganos de gobierno, así como el régimen de la docencia y de la investigación y pautas de administración económico-financiera.
En su artículo 52 dispone expresamente que; “Los estatutos de las instituciones universitarias nacionales deben prever sus órganos de gobierno, tanto colegiados como unipersonales, así como su composición y atribuciones. Los órganos colegiados tendrán básicamente funciones normativas generales, de definición de políticas y de control en sus respectivos ámbitos, en tanto los unipersonales tendrán funciones ejecutivas.”
El Ministerio de Educación (Hoy absorbido por el Ministerio de Capital Humano) tiene una instancia precisamente establecida en la LES para controlar que los Estatutos Provisorios de las nuevas instituciones universitarias se adapten a las previsiones legales y es, justamente antes de que los mismos sean publicados en el Boletín Oficial, momento en el cual entran en vigencia (Art. 34).
Deberá el Poder Ejecutivo verificar si el Estatuto Provisorio se adecúa a la Ley de Educación Superior, y si es así, tiene la obligación de ordenar su publicación en el Boletín Oficial para su entrada en vigencia.
Ahora, si el Ministerio considera que el estatuto provisorio no se ajusta a la LES, “deberá plantear sus observaciones, dentro de los diez días a contar de la comunicación oficial ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que decidirá en un plazo de veinte días, sin más trámite que una vista a la institución universitaria” (Art. 34).
Para el caso que el Ministerio no se oponga en el plazo de diez días, pero tampoco envíe a publicar el Estatuto Universitario, la ley dispone una suerte de silencio positivo teniéndolo por aprobado y exigiendo su publicación, aún a pesar de la no manifestación expresa del ministerio al respecto. Dice la LES: “Si el Ministerio no planteara observaciones en la forma indicada dentro del plazo establecido, los estatutos se considerarán aprobados y deberán ser publicados” (Art. 34).
Como vemos, el ordenamiento jurídico establece unas pautas mínimas respecto del contenido de los estatutos de las instituciones universitarias, dispone un control por parte del Poder Ejecutivo respecto del cumplimiento de tales requisitos básicos, pero lo hace en forma tal de no afectar la autonomía universitaria, garantía que adquiere su máxima expresión en la facultad constitucional de cada universidad nacional de dictar sus propias normas, siendo el Estatuto Universitario una suerte de constitución de cada universidad pública.
Precisamente, al regular la LES los alcances y garantías de la autonomía universitaria, expresamente dispone que: “Las instituciones universitarias tendrán autonomía académica e institucional, que comprende básicamente las siguientes atribuciones: a) Dictar y reformar sus estatutos, los que serán comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a los fines establecidos en el artículo 34 de la presente ley; b) Definir sus órganos de gobierno, establecer sus funciones, decidir su integración y elegir sus autoridades de acuerdo a lo que establezcan los estatutos y lo que prescribe la presente ley…” (Art. 29 LES).
Adelanto aquí una pregunta, cuya respuesta será evacuada en los siguientes puntos:
¿Si la autonomía universitaria radica centralmente en que cada institución pueda dictar sus propias normas y los Estatutos son la máxima expresión de dicha facultad normativa, la publicación del estatuto provisorio en el Boletín Oficial no estaría dando cuenta de la activación de dicha garantía constitucional?
Etapa 05. Autorización de la puesta en marcha de la UNMA por resolución del Ministerio de Educación de la Nación.
En dichas circunstancias, encontrándose aprobado el proyecto institucional y el Estatuto Provisorio publicado en el Boletín Oficial, el Ministerio de Educación autorizará la puesta en marcha de la nueva universidad, en el marco de lo prescripto en el art. 49 de la Ley de Educación Superior N° 24.521.
Etapa 06. Proceso de normalización.
El proceso de normalización de las universidades nacionales se inicia una vez que el Ministerio de Educación autoriza su puesta en marcha y requiere que se dicten determinadas normas reglamentarias de los procedimientos que permitan el cumplimiento de las funciones dispuestas en su Estatuto y la LES, debiendo constituirse sus bases organizativas y órganos de gobierno (Arts. 52 a 57 de la LES). La finalización del proceso de normalización, como veremos en el siguiente punto, se produce en la primera cesión de la Asamblea Universitaria, que es la máxima instancia de gobierno de las universidades públicas en nuestro país.
Este proceso exige, en primer lugar la aprobación del reglamento para los concursos docentes y no docentes, así como la sanción de un reglamento electoral. Luego el establecimiento del proceso electoral para la elección de los representantes de los distintos estamentos universitarios (Docente, Estudiantil, No docentes y Graduados) para integral el Consejo Superior y los Consejos Departamentales o Facultades de cada universidad.
En ese camino hacia la normalización universitaria, a partir de la publicación del Estatuto provisorio, el rector organizador debe emitir una serie de actos administrativos, normas y reglamentaciones que permitan avanzar en la conformación de los órganos del gobierno universitario y la elección de sus autoridades.
Etapa 07. Primera Asamblea Universitaria.
Como vimos, la LES establece que los Estatutos Universitarios regularán los órganos de gobierno de cada institución, debiendo cumplir con las pautas mínimas establecidas en su art. 52.
La Asamblea Universitaria, en tanto es la máxima autoridad del gobierno de cada universidad, deberá cumplir con las exigencias de la LEY en su artículo 53, que indica que estarán “integradas de acuerdo a lo que determinen los estatutos de cada universidad, los que deberán asegurar: a) Que el claustro docente tenga la mayor representación relativa, que no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50 %) de la totalidad de sus miembros: b) Que los representantes de los estudiantes sean alumnos regulares y tengan aprobado por lo menos el treinta por ciento (30 %) del total de asignaturas de la carrera que cursan; c) Que el personal no docente tenga representación en dichos cuerpos con el alcance que determine cada institución; d) Que los graduados, en caso de ser incorporados a los cuerpos colegiados, puedan elegir y ser elegidos si no tienen relación de dependencia con la institución universitaria.”
Para que ocurra la primera reunión de una Asamblea Universitaria es necesario que previamente se encuentre vigente un Estatuto Universitario que indique su conformación y pautas mínimas de funcionamiento, sus facultades, y todas las exigencias para que su actuación se enmarque en la normativa aplicable dentro del sistema universitario nacional. También que, previamente, se hayan elegido los miembros que representan a cada claustro universitario, quienes no asumirán hasta que se reúna la asamblea.
Es entonces en ese acto -en el que nace formalmente una Universidad Nacional, previamente creada por Ley y con su Estatuto debidamente publicado en el Boletín Oficial- donde los miembros de la Asamblea asumen sus cargos en representación de sus claustros y, en forma explícita o implícita -al cumplirlo y no modificarlo- hacen suyo el Estatuto Universitario.
De esta forma, aprobando el Estatuto Universitario previamente publicado por el Estado Nacional en el Boletín Oficial de la República Argentina, la Asamblea ejerce la facultad típica de la autonomía universitaria (Art. 29 “dictar y reformar sus estatutos”), continuando con otra atribución legal -también expresión característica de la autonomía universitaria- consistente en la elección de sus autoridades (Art. 29 “decidir su integración y elegir sus autoridades”).
Por ello, podemos responder en forma negativa la pregunta realizada respecto al nacimiento de la autonomía universitaria en el momento en que se publica y entra en vigencia el Estatuto Provisorio, porque en esa instancia faltaba la conformación del sujeto universidad nacional, encarnado en su asamblea universitaria.
Una vez que la Asamblea se reúne por primera vez y aplica el Estatuto Provisorio, el mismo deja su condición precaria y adquiere la vigencia y operatividad que nuestro ordenamiento legal y constitucional le atribuye. De un Estatuto provisorio y vigente, se transforma en el Estatuto Universitario definitivo, hasta tanto la Asamblea decida modificarlo, en ejercicio de la autonomía universitaria, debiendo en ese caso volver a tramitar el procedimiento de evaluación del Poder Ejecutivo reglamentado en el artículo 34 de la LES.
c) Las potestades del Poder Ejecutivo frente a la Autonomía Universitaria: La autorización como requisito para la puesta en funcionamiento de las universidades nacionales
Como venimos desarrollando en la descripción normativa del procedimiento de inicio de actividades de las universidades nacionales, el Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio con competencia en educación universitaria (antes correspondía al Ministerio de Educación y actualmente al Ministerio de Capital Humano), debe emitir un acto administrativo que autorice el inicio formal de actividades de una nueva institución universitaria.
En efecto, el art. 49 de la LES dispone que, una vez cumplimentados los requisitos legalmente establecidos para el funcionamiento de una universidad nacional: “procederá el Ministerio de Cultura y Educación a autorizar la puesta en marcha de la nueva institución”, reglamentado en el art. 23 del Decreto 173/1996, que indica “El Ministerio de Cultura y Educación no podrá, sin el dictamen favorable de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria autorizar la puesta en marcha de una nueva institución universitaria nacional”.
Corresponde adelantar que de las cinco altas casas de estudio alcanzadas por la Resolución N° 45/24, hay dos que antes de convertirse en universidad, eran formalmente instituciones universitarias nacionales. En efecto, la actual Universidad Nacional de Ezeiza[15], anteriormente era una Universidad Provincial y la Universidad Nacional Madres de Plaza de Mayo[16], era un Instituto Universitario, por lo que ya estaban formalmente autorizadas como instituciones públicas dentro del Sistema Universitario Nacional regulado por la Ley de Educación Superior. Por ello, a estas dos universidades no les es aplicable la exigencia de la autorización del Poder Ejecutivo en estudio, ya que de ninguna forma pueden ser consideradas “nuevas instituciones universitarias nacionales”, por lo que dichas altas casas de estudio ya estaban autorizadas para funcionar regularmente. Prueba de ello es que dictaban carreras aprobadas por la CONEAU, tenían alumnos y, en algunos casos, extendieron los títulos a quienes culminaron sus carreras universitarias.
Volviendo a lo anterior, explican los españoles Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández que “La autorización, en la medida en que presupone la titularidad previa de un derecho, queda marcada por un neto carácter declarativo”, indicando que esta definición se adapta plenamente en aquellas autorizaciones regladas, donde los márgenes de discrecionalidad de la administración se reducen prácticamente hasta su eliminación.[17]
La actuación administrativa que se pone en juego mediante un acto de autorización supone que la respectiva actividad no se encuentra prohibida -existiendo muchas veces un sujeto que posee un derecho preexistente cuyo ejercicio se halla subordinado al cumplimiento de las condiciones establecidas en las leyes o reglamentos-, por lo que se debe poder establecer el marco de posibilidades que el otorgamiento de la competencia para autorizar el funcionamiento de una universidad le asigna al Ministerio de Capital Humano.
Una autorización administrativa es un acto administrativo por medio del cual se permite a una persona, física o jurídica, el ejercicio de un derecho o facultad preexistente, que le corresponde según el ordenamiento jurídico, previa valoración de la legalidad de tal ejercicio en relación con el interés específico que el sujeto autorizante debe tutelar.
Como lo explica Guido Santiago Tawil: “En materia de autorizaciones, se ha distinguido entre autorizaciones regladas o discrecionales -según que los reglamentos jurídicos impongan una única solución justa u otorgue a los órganos administrativos cierta libertad de actuación en la decisión de otorgar o no la autorización requerida- así como entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento -en función del diferente objeto que se persigue según que la autorización pretenda levantar una condición impuesta para el ejercicio del derecho que se vincula a una operación determinada (v.gr. importación o exportación de mercaderías) o bien de un derecho relativo al desarrollo de una actividad sucesiva cuya vigencia se prolonga mientras dure la actividad que ha sido objeto de la autorización (v.gr. instalación de un establecimiento industrial); autorizaciones simples y autorizaciones operativas -según se trate de aquellas otorgadas en ejercicio de una norma de naturaleza policial o de las que son emitidas procurando orientar o encauzar la actividad privada hacia la realización de planes, programas o proyectos sectoriales o regionales previamente definidos- y autorizaciones personales o reales, según el interés personal o real que constituye el núcleo central de la autorización.”[18].
En este caso, se trata de una autorización reglada, en la que el Ministerio de Capital Humano debe verificar el cumplimiento, en las distintas etapas y tiempos procedimentales descritos en la Ley de Educación Superior, de los siguientes requisitos: a) Formulación del proyecto institucional que debe ser remitido a la CONEAU. b) Aprobación y publicación del Estatuto provisorio. c) Verificar que el Estatuto provisorio se adecúe a la Ley de Educación Superior. d) Contar con un dictamen favorable de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria –CONEAU-.
El profesor platense Rafael Clark analiza la tensión existente entre el Estado Nacional y las universidades públicas argentinas a la hora de distribuir competencias para la extensión de los títulos universitarios que acreditan la culminación de las carreras de grado o posgrado[19], echando luz sobre la disputa entre potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y autonomía universitaria.
En dicho trabajo, dedicado a la extensión de los títulos universitarios, su autor aborda un tema más general que es el referido a la naturaleza jurídica de las potestades ministeriales en el ámbito de la educación superior, entre las que podemos incluir aquella de autorizar el funcionamiento de nuevas instituciones universitarias nacionales, tema que nos ocupa en este artículo.
Sobre el punto, dice: “Puede ser conveniente clasificar las potestades ministeriales en forma bipartita, según el criterio de la naturaleza de su actuación, en reglamentarias y particulares. Así, serán reglamentarias las potestades que se manifiesten, siguiendo a Gordillo, a través de una “declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa”. Es decir, tenemos por reglamentarias las potestades que la ley asigna al ministerio para la fijación abstracta de estándares que determinadas carreras deban observar, con prescindencia de cuál sea la universidad que las dicta.”
Coincido con el profesor Clark que, que el ejercicio de las atribuciones reglamentarias que la Ley de Educación Superior reconoce al Estado, se concreta en los llamados actos complejos, que requieren indispensablemente el concurso de la conformidad de diversos órganos del Sistema Universitario (ver Capitulo 7, Del gobierno y coordinación del sistema universitario, Arts. 70 a 73 de la LES). Para el caso de la autorización de funcionamiento de nuevas instituciones universitarias nacionales creadas por ley formal, intervienen el Ministerio de Educación (hoy el Ministerio de Capital Humano), junto con el Consejo Interuniversitario Nacional y la CONEAU. Son actos que gatillan competencias de cada una de las instituciones mencionadas y que tienen necesariamente que ser ejercidas -oportuna e individualmente- y articularse en una decisión conjunta.
Explica además que, por debajo de las potestades ministeriales generales, existen otras, por las cuales el ministerio interviene validando lo realizado por una universidad a través de un contralor de legalidad, reglamentado por la propia Ley de Educación Superior. Si bien Clark refiere a la emisión y validez de los títulos universitarios, también es el caso de la facultad ministerial de “autorizar la puesta en marcha en marcha de una nueva institución” (art. 49 LES) a través de un acto complejo y articulado con distintos actores institucionales del sistema universitario.
Así, se pregunta si se trata de una de las llamadas potestades regladas o mayormente discrecionales de la administración, concluyendo que “Evidentemente la respuesta debe inclinarse por el carácter reglado, toda vez que sería inconciliable con la autonomía consagrada constitucionalmente, y en el sentido del citado fallo “Universidad de Mar del Plata”, que en tal ocasión el ministerio pudiera apelar a criterios de oportunidad, mérito o conveniencia.”.
Esto implica que, en el caso aquí analizado, la intervención ministerial queda, lógicamente, limitada a la constatación de que el Estatuto Provisorio y el Plan Institucional, se ajusten a los estándares previamente determinados con carácter general en los reglamentos que se hubieran dictado de conformidad a lo previsto por los artículos 48, 49, 52, 53, entre otros de la LES, examinados más arriba. Si la Universidad cumple con esas condiciones, entonces se otorgará la autorización para funcionar; caso contrario, se le exigirá que cumpla las observaciones ministeriales para alcanzar los estándares de la LES.
Profundiza Clark en la naturaleza del acto de autorización, dentro de las técnicas de habilitación o medios formales individuales de acción de policía, o actos de control, como los define Agustín Gordillo: “Así, de los medios de control o fiscalización que trata el citado autor, entendemos que la competencia ministerial bajo análisis se corresponde mejor que con las demás con la categoría del “visto-bueno”, descripta en estos términos: “El visto-bueno -nihil obstat- o simplemente el “bueno”, es el asentimiento dado por un órgano administrativo a un acto de otro órgano administrativo, o de un particular, por considerarlo ajustado a derecho. “El “visto-bueno” es un tipo de control que sólo contempla la “legitimidad” del acto respectivo. De ahí que su diferencia con la “aprobación” consista en el distinto grado de penetración de dicho control, pues mientras la “aprobación” contempla la legitimidad y el mérito, el “visto-bueno” sólo contempla la “legitimidad” del acto. “Son aplicables al “visto-bueno” los principios expuestos acerca de la “aprobación”, pues, en realidad, constituye una aprobación limitada a la “legitimidad” del acto. El “visto” no contempla el control de oportunidad. El “visto” que se otorgare con relación a la “oportunidad”, mérito o conveniencia, de un acto, substancialmente será una “aprobación”. Respecto de la aprobación, la define así: “La aprobación es el acto administrativo que acepta como bueno un acto de otro órgano administrativo, o de una persona particular, otorgándole así eficacia jurídica”[20].
Entonces, la potestad reglamentada que la Ley de Educación Superior les reconoce al Ministerio de Educación (Ministerio de Capital Humano), al Consejo Interuniversitario y a la CONEAU, la potestad para revisar la legalidad del Estatuto Provisorio (en los casos de las cinco universidades alcanzadas por la Res. 45/24, ya publicado en el Boletín Oficial y en vigencia como norma de nuestro ordenamiento jurídico) y analizar el cumplimiento de la LES por parte del proyecto institucional. No tienen competencia para analizar la oportunidad, merito o conveniencia de crear una nueva universidad, atribución que la Constitución Nacional y la Ley de Educación Superior le otorgó expresamente al Congreso de la Nación.
d) Vías legales para impugnar las decisiones de las Universidades Nacionales luego de realizada la primera Asamblea Universitaria
La Ley de Educación Superior dispuso las facultades de las instituciones universitarias que se derivan de la autonomía académica e institucional (Art. 29). Agrega la ley una norma que pone límite a la intervención del Poder Ejecutivo que podrá intervenir una universidad nacional –sin menoscabar su autonomía académica- sólo -durante el período de receso del Congreso de la Nación, por, entre otras, la siguiente causa: “Conflicto insoluble del o de la institución que haga imposible su normal funcionamiento” (Art. 30).
La ley expresamente dispone que la fuerza pública no puede ingresar en las instituciones universitarias nacionales si no media orden escrita previa y fundada de juez competente o solicitud expresa de la autoridad universitaria legítimamente constituida (Art. 31).
El sistema normativo dispuesto por la LES, como vimos limita la intervención del Poder Ejecutivo en la vida de las Universidades Nacionales, dejando la resolución de los conflictos al Poder Judicial Federal con competencia en el territorio de asiento de la institución (Art. 32).[21]
Como lo explica Marcela Molina; “La actuación autónoma de las universidades está resguardada de la injerencia del Poder Ejecutivo Nacional, mediante dos mecanismos. Primero, no está sujeta al control administrativo. El Poder Ejecutivo Nacional no tiene atribuciones para efectuar un control de mérito y conveniencia ni legalidad de las decisiones definitivas de las autoridades universitarias, pues se ha suprimido el recurso de alzada. Esas decisiones definitivas causan estado, siendo solamente procedente el recurso de apelación regulado en el art. 32 de la Ley N°24521. De este modo, se apartó de las leyes anteriores que previeron una acción judicial facultativa. Segundo, se ha suprimido la tutela administrativa extraordinaria que el Poder Ejecutivo Nacional ejerció sobre las universidades nacionales que dejaba abierta a la injerencia del Gobierno nacional. El Gobierno Nacional dispuso la intervención de las Universidades en numerosas oportunidades conforme atribuciones conferidas por las leyes de educación anteriores. Según el marco legal vigente, la intervención de la institución universitaria solamente puede ser ordenada por el Congreso de la Nación y por las causas taxativamente enunciadas en el texto legal”[22]
La Asamblea Universitaria es la máxima instancia de gobierno de las universidades nacionales, la cual cuenta con el ejercicio de competencias de central relevancia para la vida universitaria y para la concreta realización de la autonomía universitaria. Esta posición diferenciada de otros órganos administrativos le confiere un campo normativo de rango reglamentario exclusivo y excluyente del Poder Ejecutivo[23]. Dicho reconocimiento no puede entenderse en forma abstracta ni ilimitada, más debe ser ejercida en virtud del parámetro de la especialidad lo cual nos permite analizar el campo de “competencias materiales de las universidades bajo la óptica de los fines que persiguen y los medios que se articulan para satisfacerlos”[24] .
Todas las decisiones que adopten los órganos de una Universidad Nacional se encuentran alcanzados por la norma de procedimientos administrativos nacional (Decreto Ley 19.549, recientemente modificado por la Ley Bases) y gozan de la presunción de legitimidad y de ejecutoriedad, adquieren estabilidad, por lo que, su impugnación deber realizarse mediante un recurso directo ante el Poder Judicial federal, según lo establecido en la ley procedimental, y en el caso, en el artículo 32 de la Ley de Educación Superior.[25]
Cualquier disconformidad con lo resuelto por una universidad nacional, después de realizada la primera asamblea universitaria, debe utilizar la vía impugnatoria en la propia sede administrativa de dicha institución universitaria pública y, cumpliendo los requisitos procesales de habilitación de instancias, oportunamente a través del recurso directo ante la justicia federal con competencia territorial.
III. La Resolución N° 45/24 del Ministerio de Capital Humano de la Nación
La decisión administrativa del Poder Ejecutivo nacional en análisis es sumamente breve, tiene escasa fundamentación, insuficiente argumentación, por lo que carece de la motivación exigida en la legislación aplicable. Transcribiré aquí su articulado, realizando luego una descripción de sus considerando en el análisis de esta resolución.
La titular del Ministerio de Capital Humano de la Nación, el 26 de febrero del corriente año, resolvió:
“Artículo 1°. Establecer el proceso de revisión de la creación e inicio de actividades académicas de las nuevas instituciones universitarias nacionales creadas por las Leyes Nros. 27.727, 27.728, 27.729, 27.730 y 27.731 con el fin de determinar el efectivo cumplimiento del procedimiento para su creación y funcionamiento objetivo.
Artículo 2°. Dejar sin efecto las Resoluciones Ministeriales Nros. 2534/23, 2574/23, 2575/23, 2576/23 y 2685/23, todas del ex MINISTERIO DE EDUCACIÓN.
Artículo 3°. Encomendar a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN la implementación de lo dispuesto en la presente medida.
Artículo 4°. Comuníquese, pase a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN para intervención y oportunamente, archívese.”
Veamos algunos aspectos sobre la legalidad de la resolución en análisis:
a) Alcance y abstracción de la Res. 45/24: Reglamento singular. Legislación aplicable. Publicación en el Boletín Oficial.
Hay que recordar que, al momento del dictado de esta resolución –fechada el lunes 26 de febrero de 2024-, la norma procedimental vigente era el Decreto Ley 19.549, actualmente modificada por la ley bases (Ley N° 27.742 B.O. 8/7/2024), y por lo tanto aplicable al tiempo de someter al estudio de la decisión del Ministerio de Capital Humano frente al derecho vigente.
La legislación nacional establecía una clasificación de los actos administrativos, distinguiendo aquellos de alcance particular de los de alcance general (reglamentos) y resulta un buen punto de partida para realizar un estudio de la resolución en cuestión, empezar por determinar si estamos frente a un acto administrativo de alcance individual o ante un reglamento, cuyo alcance es general. Las consecuencias de la respuesta a la que lleguemos se verán en la distinta regulación normativa respecto de la publicidad, silencio, extinción, etc.
La Resolución N° 45/24 establece un nuevo procedimiento de revisión de la creación e inicio de actividades académicas de cinco instituciones universitarias nacionales, modificando el entramado normativo vigente para la creación de nuevas universidades públicas en la Argentina, ya analizado en detalle en el punto anterior.
Un nuevo procedimiento de revisión de la creación de las universidades nacionales necesariamente debe tener un alcance general, pues este tipo de resoluciones que crean trámites de evaluación o examen, tienen una abstracción propia de las normas reglamentarias.
Los reglamentos son actos unilaterales de la Administración Pública que crean normas jurídicas generales y obligatorias, operando sus efectos en el plano externo a través de la regulación de situaciones impersonales y objetivas[26]. Los efectos externos y alcances de la Resolución N°45/24 no sólo se extienden a las cinco personas jurídicas expresamente alcanzadas, sino a sus respectivas comunidades universitarias (docentes, estudiantes, trabajadores nodocentes, autoridades) impactando, además, en otras instituciones como la CONEAU, el CIN y en general en el sistema universitario argentino y en toda la sociedad.
Los actos administrativos son definidos por Cassagne como toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen administrativo que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto.[27]
¿Los efectos jurídicos individuales directos sólo alcanzan a las cinco personas jurídicas de derecho público destinatarias de la Resolución N° 45/24?
Como adelantamos, la respuesta debe ser una rotunda negación, ya que el procedimiento de revisión creado por dicha actuación administrativa afecta un número mayor e indeterminado de personas.
La doctrina explica las diferencias fundamentales entre el acto administrativo y el reglamento, destacando que en primer lugar la prelación jerárquica del reglamento y la imposibilidad de establecer excepciones singulares y concretas.
Siguiendo a Carlos Cassagne, él explica respecto de la inderogabilidad singular de los reglamentos, que: “Esta regla halla su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, que proclama el art. 16 CN, de estricta aplicación en materia reglamentaria. Ahora bien, dada la prelación jerárquica que tiene el reglamento sobre el acto administrativo, que por su naturaleza es concreto y de alcance individual, éste precisa adaptarse a las normas generales que prescriba aquél. De este principio se desprenden consecuencias que hacen al régimen jurídico del reglamento, a saber: la Administración no puede derogar singularmente, por un acto administrativo, un reglamento, ya fuere éste de ejecución, delegado, autónomo o de necesidad o urgencia…”[28]
La otra gran diferencia entre acto administrativo de alcance individual y acto administrativo de alcance general o reglamento, se expresa en su técnica de publicidad, ya que difieren en uno y otro caso.
El artículo 11 del Decreto Ley 19.549, antes de ser modificado por la Ley Bases, establecía al respecto de la eficacia del acto: “Para que un acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación…”[29]. La Ley 27.742 agrega que esta última publicación debe realizarse en el Boletín Oficial de la República Argentina.
La exigencia de publicación de los actos administrativos o reglamentos tiene su fundamento en que tienen un alcance general y trasuntan el ejercicio de una función legislativa por parte del Poder Ejecutivo, por lo que, a fin de resguardar el principio de igualdad ante la ley respecto de todas aquellas personas que puedan verse afectadas por la normativa (Art. 16 CN).
De lo hasta aquí analizado podemos concluir que la resolución del Ministerio de Capital Humano establece un procedimiento administrativo para revisar la creación de cinco universidades nacionales, resultando su contenido y alcances propios de un reglamento singular, aunque al indicar que sólo afecta a las instituciones universitarias individualizadas en su texto, adopta una característica central de los actos administrativos de alcance individual. No es otra cosa que un traje a medida para perjudicar a cinco universidades que el Gobierno nacional considera como sus enemigos ideológicos.
La doctrina encuentra en este tipo de actos administrativos una nueva categoría intermedia entre los dos regulados legislativamente; los reglamentos singulares. Laura Oviedo los define de la siguiente forma: “Los denominados reglamentos singulares son aquellos actos emanados del Poder Ejecutivo de alcance particular y contenido abstracto. Se trata de actos que proveen un régimen normativo a uno o más sujetos determinados a priori o fácilmente determinables. Por ende, si bien no atañen a un número indeterminado de destinatarios, como lo hacen los reglamentos generales, al prescribir las conductas de los sujetos a los cuales sus normas van particularmente dirigidas, poseen vocación de permanencia y conforman el ordenamiento jurídico. Estos actos, de índole excepcional, se caracterizan por la creación de normas, encaminadas a reglar la conducta de uno o más individuos en particular. De este modo, emitido el reglamento singular, sus prescripciones regulan todos los comportamientos de los sujetos destinatarios que sean susceptibles de encuadrar en la figura tipo, abstractamente definida. La complejidad de tales reglamentos está dada por la coexistencia dentro de su definición de datos que son propios tanto de los actos generales como de los particulares. Mientras que por el hecho de estar dirigidos a sujetos particularizados pueden ser asimilados a los actos administrativos propiamente dichos, la circunstancia de conformar el ordenamiento jurídico –prescribiendo las conductas de aquellos sujetos a los cuales sus normas van particularmente dirigidas– lo acerca indefectiblemente a la categoría de reglamentos ya conocida”.[30]
Aun tratándose de un tipo no legislado de acto administrativo de alcance general, que se aplica exclusivamente a cinco universidades públicas, apartándose -sin motivación o fundamento suficiente- del procedimiento ya regulado para la creación y puesta en marcha de las instituciones universitarias nacionales, el Estado debe respetar el principio constitucional de igualdad ante la ley y de juridicidad, por lo que este trato tan diferente y gravoso de cinco altas casas de estudio resulta violatorio de nuestro ordenamiento jurídico vigente (Ley de Educación Superior, Art.16 de la Constitución Nacional).
Como con claridad lo explica Laura Oviedo; “si bien es cierto que la Administración tiene la potestad de derogar o modificar los reglamentos, no lo es menos que ello debe disponerse –como principio– con carácter general. Es, pues, impensable que dicha potestad pueda ser interpretada en forma tan amplia como para admitir la libérrima facultad de la Administración de apartarse en forma puramente discrecional de los reglamentos, a través del dictado de reglamentos singulares, con severa violación al principio constitucional de igualdad. En segundo lugar, como toda potestad, su ejercicio legítimo encuentra su límite máximo en el principio de razonabilidad, pues, el Poder Ejecutivo, so pena de incurrir en el vicio de desviación del fin, sólo podrá establecer excepciones por medio de reglamentos singulares cuando las desigualdades contempladas estén ajustadas a derecho y se encuentren debidamente fundadas, de acuerdo a lo estudiado ut supra en el apartado b), referido al elemento motivación”[31].
Volvamos a la publicidad de este tipo de actuación administrativa formal, recordando que los modos de comunicarla integran el elemento forma, condicionando la eficacia de tales reglamentos. Según la doctrina especializada, los casos de reglamentos singulares -no previstos en el Decreto Ley 19.549- exigen, para que surjan los efectos jurídicos en relación a los administrados, que se publique y que, además, se notifique a las personas individualizadas en la decisión sobre las cuales impactan los efectos de la resolución.
Oviedo afirma: “La complejidad de estos reglamentos está dada, tal como advertimos, por la coexistencia en su seno de notas características tanto de los actos generales como de los particulares. Por tal motivo, estimamos que la solución más acorde a la tutela de los derechos de los particulares y de aquellos terceros que pudieran verse afectados, la constituye un régimen de publicidad complejo y dual –que hoy no existe en la ley y que debería ser consagrado expresamente– que requiriese no sólo la efectiva publicación en el Boletín Oficial –como toda norma que integra el ordenamiento jurídico en un régimen republicano de gobierno–, sino también la notificación al particular y a todos aquellos terceros que la Administración considerase que pudieren resultar afectados. Así, sólo una vez que el reglamento singular fuera debidamente notificado y publicado, entraría en vigencia.”[32]
La Resolución N° 45/24, en su ultimo artículo no ordena ni su notificación (de tratarse de un acto administrativo individual) ni su publicación en el Boletín Oficial (de tratarse de un acto administrativo general o reglamento), disponiendo simplemente: “Comuníquese, pase a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN para intervención y oportunamente, archívese”. Así se hizo pues, de la revisión de las publicaciones del Boletín Oficial de la República Argentina no surge que se haya dado a publicidad tal decisión del Ministerio de Capital Humano.
Se desprende entonces de la propia resolución ministerial en estudio que la misma no ordenó su notificación a los destinatarios individualizados -es decir, las cinco universidades nacionales- ni ordenó su publicación en el Boletín Oficial, incumpliendo el artículo 11 del decreto ley 19.549, según el texto anterior y posterior a la modificación realizada por la Ley Bases.
Cuáles son las consecuencias de esta irregularidad o vicio en la forma de la actuación administrativa que emitió el Ministerio de Capital Humanos. El profesor Juan Carlos Cassagne refiere al respecto lo siguiente: “La publicidad, en cuanto constituye un requisito de exteriorización de la voluntad administrativa, configura un recaudo inherente al elemento forma. Si la publicidad aparece exigida por el ordenamiento jurídico y no se cumple con tal requisito, es evidente que el acto como tal, no habrá nacido. Si, por el contrario, la publicidad se observa, pero en forma defectuosa, el acto será inválido, siempre que la irregularidad tenga trascendencia jurídica suficiente.”[33]
Par cerrar este punto, puedo concluir que la resolución N° 45/24 está alcanzada por la Ley de Procedimientos Administrativos (al momento de emitirse se encontraba vigente el Decreto Ley 19.549) y su naturaleza jurídica es la de los reglamentos singulares, por lo que, en aplicación del artículo 11 de dicha normativa, deben ser notificados y publicados en el Boletín Oficial.
Teniendo la certeza que tal decisión no fue publicada, quedará por confirmar si fue efectivamente notificada -en forma fehaciente- a las cinco universidades. Si no fue notificada, entonces tal acto, como tal no habrá nacido. Si se notificó a las universidades, entonces habrá una publicidad defectuosa invalidando la Resolución, por la trascendencia jurídica de la irregularidad que agravia el derecho a la igualdad formal ante la ley y el principio de juridicidad o legalidad.
b) Competencia para dictar la Res. 45/24.
La competencia de los órganos administrativos, como en este caso del Ministerio de Capital Humano, para emitir los actos administrativos, según era definida por el Decreto Ley 19.549, proviene de la letra del texto constitucional, la ley y los reglamentos dictados en su consecuencia (art 3 DLNPA) y agrega que resulta un elemento esencial de los actos administrativos ser dictado por autoridad competente (art 7, inc. a DLNPA).
En los considerandos de la resolución la Sra. Ministra dice: “Que la presente medida se dicta en uso de las facultades conferidas por la Ley de Ministerios N° 22.520 (t. o. Decreto N° 438/92), por el artículo 10 del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 8/23 y la Ley N° 24.521.”[34]. Ninguna referencia hace la resolución a la asignación constitucional o legal –Ley de Educación Superior- respecto de la aptitud legal que ejerce al dictarla.
Como venimos observando a lo largo de este trabajo, y en especial veremos al estudiar la sentencia judicial en comentario, la competencia para la creación de las universidades nacionales fue dispuesta constitucional y legalmente, resultando una atribución propia y exclusiva del Congreso de la Nación, por lo que el Poder Ejecutivo nacional carece de la aptitud legal para revisar la creación de las cinco universidades nacionales en cuestión.
Además, como veremos, el responsable institucional de evitar la duplicación y superposición de estructuras jerárquicas, según la propia Ley de Educación Superior, no es otro que el Consejo Interuniversitario Nacional (Art. 73), quien resulta competente para emitir una opinión expresada en un informe previo, tanto en la creación como el cierre de las instituciones universitarias nacionales (Art. 48).
c) Contenido y fundamentación de la Res. 45/24.
El Ministerio de Capital Humano de la Nación emitió la Resolución N° 45, fechada el 26 de Febrero de 2024, en la que dispuso “establecer el proceso de revisión de la creación e inicio de actividades académicas de las nuevas instituciones universitarias creadas por leyes 27.727, 27.728, 27.729, 27.730 y 27.731 con el fin de determinar el efectivo cumplimiento del procedimiento para su creación y funcionamiento objetivo” (art. 1). Además dejó sin efecto las Resoluciones Ministeriales de designación de Rectores Organizadores de las universidades nacionales creadas por las mencionadas leyes (art. 2).
Luego de hacer referencia a la competencia ministerial para tomar la decisión en cuestión, en sus considerandos la resolución reconoce que “el artículo 48 de la Ley de Educación Superior N° 24.521 establece que las instituciones universitarias nacionales son creadas por ley de la Nación” y que “asimismo, el artículo 49 de la referida ley determina que para que puedan comenzar a funcionar dichas instituciones universitarias el Ministerio de Educación debe designar un rector organizador para conducir el proceso de formulación del proyecto institucional y del proyecto de estatuto provisorio”.
A continuación enumera una a una las leyes que crearon las cinco universidades nacionales en cuestión y se indican las resoluciones ministeriales de designación de los rectores organizadores de cada una de ellas.
En la parte central de los fundamentos de la resolución, se puede leer lo siguiente: “Que atendiendo a razones de dar cumplimiento a lo establecido en las leyes vigentes, de evitar la duplicación y superposición de estructuras jerárquicas y de garantizar que la oferta educativa cumpla con la calidad y pertinencia debida, resulta necesaria la adopción de medidas tendientes a revisar el inicio de actividades académicas de las Casas de Altos estudios antes mencionadas, para determinar si el procedimiento administrativo exigido por la Ley de Educación Superior para crear nuevas universidades fue debidamente cumplido, si las condiciones allí establecidas fueron realmente satisfechas y se encuentren debidamente documentadas y si la pertinencia, oportunidad y la previsión del crédito presupuestario correspondiente, en base a un estudio de factibilidad, avaló la iniciativa”.
Finalmente da cuenta que; “a los fines de llevar a cabo correctamente este proceso de revisión corresponde dejar sin efecto las Resoluciones Ministeriales mencionadas”, en referencia a las designaciones de rectores interinos.
De la lectura de sus fundamentos podemos concluir –sin lugar a dudas- que, para el Gobierno Nacional; Las instituciones universitarias nacionales son creadas por Ley de la Nación y comienzan a funcionar a partir de la designación de su rector organizador; Las cinco universidades nacionales fueron creadas mediante una ley formal y, teniendo designados sus rectores organizadores respectivos, comenzaron a funcionar regularmente, es decir, cumpliendo con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico vigente y aplicable.
d) Creación de un procedimiento especial aplicable únicamente a cinco universidades
A partir de tales certezas, surgen las siguientes dudas generadas por la letra de la resolución en análisis:
Se enuncia en esta reglamentación la instauración de un nuevo procedimiento administrativo de revisión de la creación e inicio de actividades de las cinco nuevas universidades nacionales.
La primera observación para hacer es que, en realidad, el contenido del reglamento en estudio no establece una sola norma para regular el procedimiento administrativo que pretende instaurar. ¿Cuáles son las actuaciones concretas del Ministerio para realizar la evaluación de la creación e inicio de las cinco universidades? ¿Qué instancias y trámites de revisión de documentación se establecen? ¿Qué traslados a las Universidades de lo actuado por la Administración Nacional se regulan? ¿Qué instancias se prevén para que las instituciones universitarias investigadas puedan ejercer su defensa, aportar prueba, recurrir las decisiones ministeriales? En fin, nada de ello prevé la resolución ministerial en cuestión. Tampoco indica la normativa que en forma supletoria debería aplicarse.
Una segunda cuestión relevante es que dicha resolución establece una tramitación, a partir de la creación de un nuevo procedimiento que tiene por únicas destinatarias a cinco universidades, no alcanzando a la totalidad de instituciones universitarias nacionales de la República Argentina en cuya creación se aplicaron leyes y reglamentaciones preexistentes.
Corresponde hacer una objeción inicial respecto de dos de las cinco universidades nacionales incorporadas por la Resolución N° 45/24; me refiero a la Universidad Nacional de Ezeiza y a la Universidad Nacional Madres de Plaza de Mayo. En ambos casos no se trata de la incorporación de dos nuevas instituciones universitarias nacionales al sistema de educación superior público, ya que en el primer caso se trata de la transformación de una universidad estatal provincial en universidad nacional y en el segundo, de la mutación de instituto universitario nacional en universidad nacional. Ello hace, más allá de todos los vicios que trae consigo la decisión del Ministerio de Capital Humano, que la misma no sea aplicable a estas altas casas de estudio, creadas anteriormente como instituto universitario y universidad provincial, pues la autorización estatal ya la obtuvieron oportunamente. Es evidente que ambas universidades nacionales no son “nuevas instituciones universitarias nacionales”.
En línea con una normativa general como la que pretende crear la resolución ministerial, bien podrían revistar –por ejemplo- el procedimiento de creación de dos universidades nacionales (Universidad Nacional de Chilecito y Universidad Nacional del Nordeste de la Provincia de Buenos Aires) que nacieron a partir de sendos decretos emitidos por el Poder Ejecutivo, en evidente contradicción con la exigencia de la LES que su creación sea por ley de la Nación. No es lo que indica la Resolución N° 45, que –a partir de su revisión- pretende modificar el procedimiento general de creación e inicio de actividades, en el caso, únicamente para cinco universidades nacionales.
La inderogabilidad singular de los reglamentos es un principio jurídico del derecho público que establece que los reglamentos no pueden ser modificados o derogados por actos administrativos inferiores, como resoluciones o circulares. Esto garantiza la estabilidad y seguridad jurídica en el ordenamiento, evitando que los reglamentos sean modificados de manera arbitraria o discrecional.
Esta resolución del Ministerio de Capital Humanos de la Nación, pretende incorporar una instancia de revisión de la creación de las Universidades nacionales, únicamente para cinco altas casas de estudio, dejando sin efecto respecto de ellas la tramitación legal y reglamentaria general que rige para todas las instituciones universitarias nacionales del país.
Existe un procedimiento general para la puesta en marcha de las universidades nacionales establecido en la Ley de Educación Superior, en concordancia con las garantías de autonomía universitaria reconocida constitucionalmente, y regulados sus detalles en distintas disposiciones reglamentarias que establecen los sucesivos pasos para llevar a buen puerto el funcionamiento de nuevas instituciones universitarias nacionales. Esta regulación se aplica a la totalidad de universidades públicas del país, con excepción de las Universidades Nacionales de Pilar, Delta, Madres de Plaza de Mayo, Río Tercero y Ezeiza, que tienen un procedimiento especial de revisión de su creación emitido por una resolución ministerial –con alcance exclusivo en las cinco universidades mencionadas- que, ni si quiera fue publicada en el Boletín Oficial de la República Argentina.
Pasemos ahora a analizar los contenidos de la revisión que estaría dando inicio con la Resolución N° 45/24, veamos los alcances de la referida intervención administrativa, así como sus objetivos y finalidad.
e) Primer objetivo de la Resolución N° 45/24: Evitar la duplicación y superposición de estructuras jerárquicas.
Centralmente intenta -según sus fundamentos- dar cumplimiento a lo establecido en las leyes vigentes, con el objetivo explicitado de evitar la duplicación y superposición de estructuras jerárquicas y de garantizar que la oferta educativa cumpla con la calidad y pertinencia debida.
La primera pregunta que debemos hacernos es ¿Cuáles son las estructuras jerárquicas que la resolución pretende resguardar de la duplicación y superposición?
Es propio de una estructura administrativa centralizada estar atravesada por el principio de jerarquía, que cumple la función de unificar toda la actividad materialmente administrativa de un organismo público bajo la conducción y control de sus máximas autoridades políticas. Nuestro sistema de educación superior –regulado constitucional, legal y reglamentariamente- se caracteriza por una coordinación entre las distintas instituciones universitarias nacionales y el Estado, articulada bajo la garantía de autonomía y autarquía universitaria, por lo que las estructuras de cada universidad no se encuentran subordinadas jerárquicamente a la cabeza del Poder Ejecutivo Nacional, ni a otro organismo del Estado.
Entonces, para poder avanzar en nuestro análisis de la resolución del Ministerio de Capital Humano, podemos partir de considerar que, para el actual gobierno nacional, las universidades son estructuras administrativas jerárquicamente dependientes del Poder Ejecutivo de la Nación. Esto supone un evidente desconocimiento de la autonomía universitaria por parte de las autoridades nacionales, idea que iremos consolidando y confirmando en la continuidad del estudio de la Resolución N° 45/24. Sigamos.
La próxima cuestión a resolver es: ¿Cuáles son las leyes vigentes que el Ministerio dice querer cumplir?
La respuesta no puede ser otra que la Ley de Educación Superior y la normativa internacional de derechos humanos que se refiere al derecho a la educación y a la calidad de la oferta educativa.
Entonces, según esta legislación: ¿Quién es el responsable institucional de evitar la duplicación y superposición de estructuras jerárquicas, entendiendo que se trata de impedir la multiplicación de universidades en el territorio nacional?
Es muy claro, por todo lo que venimos viendo de la legislación vigente (LES), que se trata de una competencia exclusiva del Congreso de la Nación, quien podrá crear -por ley formal- nuevas universidades, garantizando que no haya duplicación ni superposición, con la conformidad dada –previamente a su sanción- por el Consejo Interuniversitario Nacional.
En su art. 48 la Ley de Educación Superior exige contar con la previsión del crédito presupuestario correspondiente, en base a un estudio de factibilidad que avale la iniciativa, debiendo requerir un informe previo del Consejo Interuniversitario Nacional. En este acto de creación de una universidad nacional se manifiesta la voluntad del legislador de incorporar al sistema universitario nacional una nueva institución, siendo una facultad propia y exclusiva valorar la pertinencia de tal creación en orden a la preexistencia de otras casas de estudio, evaluando el contexto geográfico y temático de la oferta educativa universitaria preexistente.
El Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) es un organismo público de coordinación, consulta y propuesta de políticas y estrategias de desarrollo universitario, que nuclea a las instituciones universitarias nacionales y a las provinciales reconocidas por la Nación, que estén definitivamente organizadas.
El artículo 73 de la Ley de Educación Superior establece que:
“El Consejo Interuniversitario Nacional estará integrado por los rectores o presidentes de las instituciones universitarias nacionales y provinciales reconocidas por la Nación, que estén definitivamente organizadas, y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas estará integrado por los rectores o presidentes de las instituciones universitarias privadas. Dichos consejos tendrán por funciones: a) Coordinar los planes y actividades en materia académica, de investigación científica y de extensión entre las instituciones universitarias de sus respectivos ámbitos; b) Ser órganos de consulta en las materias y cuestiones que prevé la presente ley: c) Participar en el Consejo de Universidades. Cada Consejo se dará su propio reglamento conforme al cual regulara su funcionamiento interno.”
Para el cumplimiento de sus fines tendrá plena capacidad jurídica para actuar en los ámbitos público y privado. Se encuentra regulado por el Estatuto del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) (Texto ordenado por Acuerdo Plenario Nº 1055/18) que en su artículo 3° dispone que: “El CIN estará integrado por los Rectores o Presidentes de las instituciones universitarias nacionales y las provinciales reconocidas por la Nación, quienes actuarán en carácter de representantes de aquéllas”.
Dicho organismo interuniversitario se pronunció oportunamente ante los proyectos legislativos de creación de las cinco universidades nacionales en cuestión, avalando la iniciativa con su intervención y pronunciándose favorablemente respecto de la posible duplicación o superposición, no respecto de estructuras jerárquicas del Estado Nacional, sino en relación a la totalidad de instituciones universidades nacionales que el Consejo representa.
Por si esto no fuera suficiente, recientemente, en fecha 09 de agosto de 2024, emitió una declaración formal bajo el título “EL CIN ante la situación de las Universidad Nacional Madres de Plaza de Mayo y las universidades de reciente creación”, en la que “El Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) ratifica la necesidad de resguardar el respeto a la autonomía universitaria, el valor constitutivo, inescindible y fundante del sistema universitario público argentino, en el marco del que cada comunidad debe elegir sus autoridades, y definir sus normas de convivencia.”
El aspecto central de tal declaración es el siguiente: “Advertimos con vehemencia que debe respetarse el rol del Congreso nacional en el proceso de creación de nuevas universidades, evitando decisiones discrecionales y otorgando racionalidad y previsibilidad a cada institución en formación y a sus comunidades. Conforme con lo expuesto, las universidades nacionales solo pueden ser creadas por ley y su cese debe ser dispuesto también por ley, previo informe del CIN. Por lo tanto, el Poder Ejecutivo no podrá, en ningún caso, emitir disposiciones de carácter legislativo, solo la función establecida en el artículo 49 de la Ley de Educación Superior, que es designar a un/a rector/a organizador/a, con las atribuciones propias del cargo y las que normalmente corresponden a los Consejos Superiores.”
Concluye que: “Por ello, es fundamental respetar el proceso legal de las instituciones universitarias mencionadas, para dar continuidad a su normalización, con la puesta en marcha de los órganos colegiados de gobierno, en pleno ejercicio de su autonomía universitaria”, dedicando un párrafo final a la situación de la Universidad Nacional Madres de Plaza de Mayo[35].
Pasemos ahora a desarrollar el segundo objetivo de la decisión del Ministerio de Capital Humano en análisis.
f) Segundo Objetivo de la Resolución N° 45/24: Garantizar que la oferta educativa cumpla con la calidad y pertinencia debida
Por último, la Resolución N°45 dice tener como objetivo garantizar que la oferta educativa cumpla con la calidad y pertinencia debida. La evaluación y acreditación constante de la calidad educativa de las ofertas de cada universidad es una actividad que la Ley de Educación Superior le otorgó a la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria –CONEAU- en sus artículos 44 a 47, y que el Poder Ejecutivo reglamentó a través del Decreto N° 173/96.
Como surge de la legislación vigente, el organismo competente para realizar las evaluaciones externas de las instituciones universitarias nacionales (funciones de docencia, investigación, extensión, y gestión institucional) estará a cargo de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria –CONEAU-. El escrutinio de la calidad educativa de las universidades nacionales debe realizarse con la participación de pares académicos de reconocida competencia y el resultado incluirá las recomendaciones para el mejoramiento institucional que surjan de las evaluaciones, las que tendrán carácter público (Art. 44 LES).
La referida Comisión (CONEAU) es un organismo descentralizado, que funciona en jurisdicción del ex Ministerio de Cultura y Educación (hoy, Ministerio de Capital Humano), y que tiene por funciones: a) Coordinar y llevar adelante la evaluación externa prevista en el artículo 44: b) Acreditar las carreras de grado a que se refiere el artículo 43, así como las carreras de posgrado, cualquiera sea el ámbito en que se desarrollen, conforme a los estándares que establezca el Ministerio de Cultura y Educación en consulta con el Consejo de Universidades: c) Pronunciarse sobre la consistencia y viabilidad del proyecto institucional que se requiere para que el Ministerio de Cultura y Educación autorice la puesta en marcha de una nueva institución universitaria nacional con posterioridad a su creación o el reconocimiento de una institución universitaria provincial (Art. 46 LES).
En la integración de la CONEAU se exige que sus miembros sean personalidades de reconocida jerarquía académica y científica o de gestión institucional y se aclara que ejercerán sus funciones a título personal y con total independencia de criterio (Art. 47 LES y art. 2 del Decreto 173/96).
Es decir, la evaluación de la calidad educativa de nuestras universidades nacionales, es una tarea muy sensible para el mundo académico, y -a lo largo del devenir histórico de nuestro país- la imparcialidad resultó un norte en todos los organismos que analizan el cumplimiento de los estándares científicos de nuestro sistema público de educación superior. Tales circunstancias, combinadas con otras que no viene el caso desplegar en esta nota, hicieron que nuestros científicos recibieran menciones y reconocimientos en todo el mundo y que la Universidad pública argentina sea una de las pocas instituciones estatales de la que nuestra sociedad, en general, tiene una excelente valoración.
Según lo normado en la Resolución N°45/24: ¿Quiénes realizarán la evaluación de la calidad académica y científica de las nuevas universidades?, ¿Qué funcionario del Ministerio de Capital Humano puede acreditar las condiciones técnicas para realizar el estudio y análisis de la calidad educativa de las cinco universidades?, ¿Qué funcionario podrá emitir una opinión fundamentada, objetiva, racional y, sobre todo, independiente de la opinión política que tienen desde la Ministra de Capital Humano hasta el señor Presidente de la Nación sobre las nuevas casas de estudio creadas en octubre de 2023?
Resulta evidente que este intento de revisión de la creación de cinco universidades nacionales tiene una motivación política e ideológica y apunta a destruir una pequeña parte -en relación con la totalidad de universidades que integran el sistema público nacional- pero que, al hacerlo, supera un límite, transgrede una tradición, rompe una pauta que -históricamente y en un consenso poco común en nuestra sociedad- garantizo la objetividad, imparcialidad y racionalidad de la evaluación académica y científica de las instituciones y actores del sistema de investigación y producción de conocimiento en nuestro país.
Esta resolución de la ministra Sandra Viviana Pettovello, como le pasó a la mítica Pandora, abre una caja que contiene todos los males que podemos imaginar para el sistema universitario nacional, liberando en el mundo académico todas las desgracias que aquejan a las sociedades en las que la política interviene –autoritariamente y por razones ideológicas- en la producción científica[36]. Lo hace cruzando un límite hasta ahora no transgredido por ningún gobierno democrático y dejando libradas al resto de las universidades nacionales a los futuros humores de nuestros gobernantes.
Adentrémonos unos pasos para observar a vuelo de pájaro cual es la finalidad del gobierno nacional al dictar la decisión administrativa en análisis, más allá de su texto y sus consideraciones expresas.
g) La finalidad no expresada en la Resolución N° 45/24.
Por sus declaraciones públicas sabemos con certeza cuál es la mirada general que el Gobierno del Presidente Javier Milei y la Vicepresidenta Victoria Villarruel tiene respecto de la educación pública y, en especial, del sistema universitario nacional.
Recordemos lo que dijo el Milei al abrir la asamblea legislativa en marzo de este año: “En el plano de la educación superior la creación de universidades se ha convertido en un negocio más de la política y en los profesorados e institutos de formación docente proliferan currículas educativas de izquierda, abiertamente anticapitalistas y antiliberales en un país en el cual lo que se necesita en más capitalismo y más libertad.” En el cierre del IEFA Latam Forum, el jefe de Estado sostuvo que la educación pública “ha hecho muchísimo daño lavando el cerebro de la gente” por enseñar autores como Karl Marx, al afirmar “Eso sí, al barbudo alemán, al empobrecedor de Marx, sí lo conocen”. En dicha oportunidad también criticó a las universidades públicas por abordar “autores verdaderamente nefastos para la historia de la humanidad y en especial para la Argentina”. Ejemplos similares abundan, pero el espacio para este texto y el tiempo del lector, no, así que nunca mejor dicho que para muestra basta un botón.[37]
La última dictadura militar en la Argentina, en el período 1976/1983, tuvo como enemigo público a las universidades nacionales, persiguiendo a sus profesores, estudiantes, trabajadores y autoridades. Consideraba que el sistema universitario estaba sobredimensionado y que generaba gastos inútiles en las arcas estatales. Frente a ello, además de la persecución y muerte, decidió resolver la problemática por dos caminos: por un lado, una política de admisión con exámenes de ingreso y cupos; por el otro, el establecimiento de aranceles. Según el informe de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (CONADEP) el 21% de los desaparecidos –que las máximas autoridades del actual gobierno niegan- eran estudiantes.[38]
Así, disminuyó deliberadamente la matrícula universitaria y en 1977 se redujo en un 45% el presupuesto universitario con respecto al año anterior. La contracción de matrícula en las universidades nacionales generó un aumento en la participación del sector privado donde se encontraba mayor tolerancia ideológica por estar menos sometidos al control del gobierno dictatorial. La contracara de estas instituciones mostraba profesores menos formados, bibliotecas poco actualizadas y en la mayoría de ellas no se realizaba investigación científica.
Como explican Méndez y Peralta: “El 24 de marzo de 1976, con una nueva interrupción al orden constitucional todo este proceso represivo se acentuó. Se dicta una nueva Ley universitaria donde las universidades quedan bajo el control del poder ejecutivo, se suprimen los órganos colegiados de gobierno, la actividad gremial y política queda prohibida. La universidad y la educación toda quedaron bajo sospecha. Allí se infiltraba el enemigo, ese que era necesario crear para poder justificar tanto horror y barbarie. La educación era el espacio donde la subversión podía desarrollar su tarea y por ello se debía estar atentos a todo aquello que pudiera dar lugar a su expresión. Se elaboraron documentos como “Subversión en el ámbito educativo” con el sugestivo subtítulo “Conozcamos a nuestro enemigo” en 1977. En líneas generales, era un instructivo para “detectar” el accionar de los “Bandas de Delincuentes Subversivos Marxistas” a distribuirse en todos los establecimientos educativos. El accionar de los subversivos se podía encontrar, según el documento, desde el preescolar, a partir de la difusión de cuentos infantiles donde se promueve la libertad y la autonomía, hasta la Universidad. En este último caso se identifica como foco del accionar marxista tanto la bibliografía impuesta por los docentes amparados por la “libertad académica” como el sistema de apuntes que “manejan” las organizaciones estudiantiles. Se considera que el accionar en el ámbito universitario comienza con los pedidos para que no se restrinja el ingreso, por comedor universitario o por el aumento del presupuesto educativo. En distintas universidades nacionales se cerraron carreras que eran consideradas focos subversivos, especialmente en el área de las ciencias sociales y humanas, tales como Ciencias políticas, Ciencias de la Educación, Sociología etc. Y cuyos contenidos se consideraban propicios para el accionar de la subversión. Pero también se llegó al absurdo eliminando la matemática moderna, con la Teoría de Conjuntos, y otros tantos ejemplos en las ciencias exactas.”[39]
Quienes lean este trabajo –si además viven en estos tiempos en la República Argentina- podrán coincidir con quien esto escribe que la finalidad no escrita en los fundamentos de la Resolución del Ministerio de Capital Humano, coincide con aquella que tuvieron quienes gobernaron con mano de hierro nuestra Nación entre 1976 y 1983, actuando a partir de prejuicios ideológicos, con un marcado fundamentalismo que transgrede los umbrales de la razón, con un claro odio de clase y con una mirada económica en la que el mercado (en realidad grandes empresarios a quienes el gobierno defiende a capa y espada) debe reinar en nuestra sociedad, a costa del sufrimiento del pueblo y mediante la destrucción de todo lo público que puedan encontrar en su paso. Esto no implica -de ninguna forma- que el actual gobierno, a diferencia del que asumió en marzo de 1976, no cuente con la legitimidad democrática que le otorgaron los votos a finales del año pasado, ni que sus políticas públicas se asemejen o equiparen a las prácticas de terror de la última dictadura cívico militar. Cuarenta años de democracia y estado de derecho no han sido en vano.
IV. La declaración judicial de inconstitucionalidad en el caso “Universidad Nacional de Pilar c/ PEN. Ministerio de Capital Humano”
La Resolución 45/24 del Ministerio de Capital Humano fue suspendida interinamente respecto de la Universidad Nacional de Pilar, por el Juzgado Federal de Campana en autos “Universidad Nacional de Pilar c/ PE, Ministerio de Capital Humano s/Amparo Ley 16.986”[40] al dictar una medida pre cautelar en fecha 01 de marzo de 2024. En fecha 12 de marzo, el magistrado dictó la medida cautelar solicitada –suspensión por el plazo de tres meses de la resolución ministerial-, prorrogando el plazo de su vigencia el 10 de Junio de 2024 y amplió la medida ordenando que se transfieran los fondos asignado con destino a solventar los gastos que demande la puesta en marcha de la universidad accionante.
En fecha 02 de julio del corriente año, el Juez a cargo del Juzgado Federal de Campana, dictó la sentencia definitiva resolviendo rechazar el planteo de falta de personería de la señora Elizabeth Wagner, rectora de la Universidad Nacional de Pilar, y haciendo lugar a la acción de amparo, declarando la inconstitucionalidad de la Resolución N° 45/24 en relación particular a la mencionada alta casa de estudios creada por ley N° 27.728.
Los razonamientos del magistrado ratificaron la opinión vertida en las actuaciones judiciales por el Fiscal Federal interviniente en oportunidad de correrle vista del expediente a fin que se expidiera sobre la inconstitucionalidad planteada de la Resolución N° 45/24.
En los considerandos de la sentencia en análisis se abordan las siguientes cuestiones; a) falta de personería de la rectora electa en la primer asamblea universitaria; b) procedencia de la vía procesal elegida por la accionante; c) ilegalidad e inconstitucionalidad de la Resolución 45/24 y, por último, d) contenido, alcance y aplicación de la autonomía universitaria. Veamos:
a) Falta de personería de la rectora electa en la asamblea universitaria
En el primero de los temas a resolver, el juzgador construye su decisión sobre una serie de hechos y circunstancias debidamente acreditadas en el expediente judicial; en primer lugar en la publicación en el Boletín Oficial del Estatuto de la Universidad, del que surge que es atribución de la Asamblea Universitaria designar al rector mediante la votación de sus miembros; en segunda instancia por la efectiva realización de la primer asamblea el 18 de enero de 2024, en la cual fue elegida la Señora Elizabeth Wagner como primera rectora de la Universidad Nacional de Pilar. Dice la sentencia al respecto:
“Cabe señalar que la Universidad Nacional de Pilar posee su Estatuto Académico Provisorio aprobado por la Resolución del Ministerio de Educación N° 2743/2023 de fecha 29 de noviembre de 2023, y publicada en el BO el día 4/12/2023, el que establece que la Asamblea Universitaria es el órgano máximo de gobierno (art. 11), y que su composición estará dada por el Consejo Superior y los miembros de cada uno de los Consejos Directivos de las Facultades.
Ello así, conforme surge de los instrumentos acompañados, resulta acreditada la personería de la señora Wagner en su carácter de rectora electa de la Universidad Nacional de Pilar, culminando de ese modo el proceso de normalización e iniciando el pleno ejercicio de la autonomía de la citada casa de Altos Estudios, conforme lo establece el Art. 48 de la Ley de Educación Superior N° 24.521” (El destacado me pertenece).
Si bien en esta primera cuestión no analiza específicamente el trámite legal de puesta en funcionamiento de las universidades nacionales, deja dos certezas respecto del momento en que finaliza el proceso de normalización de una institución universitaria nacional, que coincide con el inicio del pleno ejercicio de la autonomía universitaria; esto sucede con la primer Asamblea Universitaria en la que los representantes de los distintos claustros (estudiantes/docentes/trabajadores no docentes) eligen democráticamente sus autoridades legítimas.
Surge entonces que, luego de ese momento relevante en la vida de una universidad nacional, cualquier persona -física o jurídica, pública o privada- que se encuentre agraviada, afectada o pretenda desconocer alguna decisión formal de las autoridades universitarias –Rector, Consejo Superior o Asamblea- deberá necesariamente recurrir al recurso directo ante las Cámaras Federales con competencia contencioso administrativa, con sede en la CABA o el interior del país según el caso, según lo dispone expresamente el artículo 32 de la Ley de Educación Superior.
b) Procedencia de la vía procesal elegida por la accionante
Luego de repasar los criterios de la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto de la procedencia excepcional de la acción de amparo, el magistrado declara que encuentra cumplidos todos los requisitos para habilitar esta vía extraordinaria. Concluye:
“En consecuencia, sobre las consideraciones realizadas en el punto anterior, y teniendo presente que la demandad que motivó la formación de este expediente pretende la declaración de inconstitucionalidad de una resolución ministerial, en el entendimiento que con su dictado el Estado Nacional ha vulnerado los principios de autonomía y autarquía universitarias, en tanto se encuentran reunidos los extremos requeridos por la ley 16.986”
c) Ilegalidad e inconstitucionalidad de la Resolución 45/24 del Ministerio de Capital Humano de la Nación
Este resulta el punto central de la decisión judicial en estudio y nuestra principal intención es detenernos en los argumentos del juez sentenciante utilizados para declarar la inconstitucionalidad de la Resolución 45/24 del Ministerio de Capital Humano de la Nación.
El primer razonamiento consiste en recordar las facultades constitucionalmente atribuidas al Poder Legislativo luego de la reforma de 1994, donde el Congreso de La Nación debe proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria (art. 75, inc. 18 de la CN), así como su obligación de sancionar leyes de organización y de base de la educación garantizando los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales (art. 75, inc. 19 de la CN).
Pone el acento la sentencia en que la resolución impugnada, dentro de su objeto, establece el de “determinar si el procedimiento administrativo exigido por la Ley de Educación Superior para crear nuevas universidades fue debidamente cumplido, si las condiciones allí establecidas fueron realmente satisfechas”, resolviendo “Establecer el proceso de revisión de la creación e inicio de actividades académicas de las nuevas instituciones universitarias nacionales”, destacando que del artículo 48 de la Ley de Educación Superior surge que las instituciones universitarias nacionales sólo pueden crearse por ley de la Nación.
Dijo: “Así, las universidades nacionales sólo pueden ser creadas por ley y su cese debe ser dispuesto también por ley, previo informe del Consejo Interuniversitario Nacional. En este sentido, y tal como lo señala el señor Fiscal Federal en su dictamen, la resolución ministerial refutada en autos trasuntaría a priori la injerencia del Poder Ejecutivo en el ejercicio de facultades que se encuentran reservadas a otros poderes del Estado. En este caso en particular, al Poder Legislativo pues la Universidad Nacional de Pilar fue creada por ley nacional Nro. 27.728”.
Se detiene en el sujeto constitucionalmente autorizado por el ordenamiento jurídico para crear una nueva institución universitaria nacional, destacando que no caben dudas que resulta una competencia del Congreso de la Nación y no del Poder Ejecutivo. En sus propios términos:
“En otras palabras, la Resolución Nro. 2024-45-APN-MCH dispone establecer un proceso de revisión sobre un acto estatuido por una ley nacional (Nro. 27.728), que en el caso creó la Universidad Nacional de Pilar. La revisión planteada excede las facultades del ministerio, pues proyecta sus efectos sobre lo decidido por una ley nacional, afectando, además, al principio de jerarquía normativa que determina la supremacía de rango de una norma sobre otra y la consiguiente aplicación necesaria de la norma superior, lo que implica que una norma de rango inferior no puede contradecir ni vulnerar lo que establezca una de rango superior.”
Es decir, como lo explicita más adelante el magistrado, el ordenamiento jurídico prohíbe al Poder Ejecutivo ejercer una competencia constitucional y legalmente atribuida expresamente al Legislador (crear una universidad nacional), por lo que la exigencia de contar con el dictamen favorable de la CONEAU y con la autorización para funcionar emitida por la cartera con competencia dentro del Poder Ejecutivo no tiene relevancia a la hora de evaluar la constitucionalidad de la resolución ministerial. Veamos:
“Por ello, más allá que la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) aún no se ha expedido sobre la Universidad Nacional de Pilar, en los términos de la ley 24.521 (Art. 44 y siguientes), ello no faculta al Poder Ejecutivo a revisar la creación de dicha Universidad, creada por una ley nacional que ha cumplido con todas las etapas de elaboración de una ley en democracia (presentación de un proyecto, tratamiento en comisiones, debate parlamentario en ambas cámaras; y la aprobación y promulgación de la ley que completa el proceso legislativo). En efecto, la producción de leyes en sentido formal es la actividad principal del Congreso, a tal punto que una nota características de dichos actos es que, precisamente emanan del órgano legislativo. Así entonces debe respetarse el procedimiento fijado en el texto constitucional: una vez aprobada y sancionada una ley nacional, de ningún modo procede su revisión por un acto o disposición ministerial.”
Reitera que la autonomía universitaria nace a partir de la primera asamblea universitaria, no pudiendo el Gobierno nacional, a través de su Ministerio de Capital Humano, revisar la creación de una universidad nacional
d) Contenido, alcance y aplicación de la autonomía universitaria
Por último, habiendo concluido que el procedimiento de revisión de la creación de las universidades en cuestión que establece la Resolución 45/24 implica un ejercicio de facultades constitucionalmente vedadas al Poder Ejecutivo, en tanto la garantía de la autonomía universitaria protege a estas entidades culturales y de enseñanza de cualquier intervención del Gobierno nacional que afecte su libertad académica o su libertad de cátedra.
El magistrado evalúa si, el procedimiento legal y administrativo de creación de las universidades nacionales, en el caso de la Universidad Nacional de Pilar, llegó a la instancia de adquisición de la autonomía universitaria garantizada en la Constitución Nacional y en la Ley de Educación Superior. Volverá entonces a tener como punto de nacimiento de dicha protección consagrada constitucionalmente al momento de realización de la primera asamblea universitaria, en tanto se cumplan con las disposiciones del Estatuto universitario previamente publicado en el Boletín Oficial, y en dicho acto se hayan designado democráticamente las autoridades legítimas de la nueva institución universitaria nacional.
Veamos la referencia de la sentencia que hace mención a la Asamblea Universitaria:
“De allí también, tal como se sostuvo en párrafos previos, la validez que representa la Primer Asamblea Universitaria celebrada el 18/01/2024, la cual la demandada tachó por defectuosa. El artículo 49 de la ley 24.521 establece… La Universidad Nacional de Pilar posee su Estatuto Académico Provisorio aprobado por la Resolución del Ministerio de Educación N° 2743/2023 de fecha 29/11/2023, y publicada en el BO el día 4/12/2023, el que establece que la Asamblea Universitaria es el órgano máximo de gobierno (Art. 11), y que su composición estará dada por el Consejo Superior y los miembros de cada uno de los Consejos Directivos de las Facultades.”
A partir de allí, toma en cuenta la designación de las autoridades legítimas y regulares efectuada en el mencionado acto asambleario:
“Como se adelantó en el punto anterior, la señora Elizabeth Diana Wagner ha sido designada en carácter de Rectora, por Resolución de la primera Asamblea Universitaria celebrada en fecha 18/01/2024, luego de la puesta en marcha de los órganos colegiados del gobierno de la Universidad, en pleno ejercicio de su autonomía universitaria.” (El destacado me pertenece).
El primer acto de una universidad nacional, en el ejercicio de su autonomía universitaria, se materializa cuando los miembros de la Asamblea Universitaria designan a su Rector, por lo que, a la hora de evaluar si una institución universitaria nacional se encuentra normalizada y está protegida por las garantías constitucionales que su autonomía le reconoce, hay que constatar si se reunió su máximo órgano de gobierno, cumpliendo con lo normado en su Estatuto, y si sus miembros procedieron a emitir el primer acto de ejercicio autonómico que no es otro que designar a su Rector y restantes autoridades.[41]
En el momento en que se perfecciona el nacimiento de una universidad nacional creada legislativamente, mediante la reunión de su asamblea universitaria y la elección de su rector, se abre al mismo tiempo el paraguas constitucional de su autonomía, resultando las posteriores autorizaciones ministeriales, requisitos administrativos que la nueva casa de estudios deberá satisfacer, no implicando su omisión o incumplimiento, un obstáculo a su funcionamiento o autonomía.
V. Síntesis. Impacto de la interpretación de la sentencia en comentario en las otras universidades nacionales
Como síntesis y final del presente estudio preliminar, sobre una realidad política y jurídica que se encuentra en pleno desarrollo, quisiera reiterar que el procedimiento legal para la creación de nuevas instituciones universitarias nacionales es muy claro en establecer la atribución exclusiva del Congreso de la Nación para dar nacimiento a las universidades públicas que se incorporan al sistema universitario nacional.
A partir de la sanción de la ley de creación de una universidad nacional, se inicia un recorrido en el que interviene el Poder Ejecutivo, junto con otras instituciones creadas por la Ley de Educación Superior, para garantizar el equilibrio de nuestro sistema universitario público y la calidad de todas sus instituciones educativas. Concluye dicho tracto con un hecho jurídicamente relevante en el cual nace formalmente la Universidad Nacional y asume como propias las garantías y facultades que la autonomía universitaria implica: la primera asamblea universitaria. Luego de ese acto asambleario inaugural, cualquier intervención que el Poder Ejecutivo pretenda realizar en la universidad nacional deberá atenerse a lo normado en los artículos 29 a 32 de la Ley de Educación Superior.
Para el titular del Juzgado Federal de Campana fue más que suficiente considerar la incompetencia del Ministerio de Capital Humano para revisar la creación de la Universidad Nacional de Pilar, atento la atribución de dicha competencia al Congreso de la Nación. Aún así, el magistrado dejó expresado que la autonomía universitaria alcanzaba a la institución accionante y que el punto a partir del cual la alta casa de estudios de Pilar adquirió dicha protección constitucional, no fue otro que la primera asamblea universitaria.
[1] Abogado (UNLP); Especialista en Derecho Administrativo (UNLP), Especialista en Derecho Tributario y Financiero (UNR), Magister en Derechos Humanos (UNLP), docente de derecho público de grado y posgrado en la UNLP, UNMa, UNTREF, UNCo, UNLaPampa, ECAE, entre otras.
[2] Buteler, Alfonso; Régimen Jurídico de las Universidades Nacionales, Editorial de la UNC, Córdoba, 2019, p. 92.
[3] BO.18/12/2002.
[4] BO.18/12/2002.
[5] Alterini, Atilio Aníbal, “La universidad pública en un proyecto de nación”, Buenos Aires, La Ley, 2005, p. 114. Consultar también: Berri, Miguel; “La autonomía universitaria en la Constitución Nacional”, La Ley, 26 de junio de 1998 y Martínez, Patricia Raquel; “La autonomía en la Constitución Nacional”, en la obra colectiva Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, Depalma, 1995. Ampliar en Álvarez, Gonzálo y Scioscioli, Sebastián, “Las bases constitucionales de la educación argentina a la luz de la reforma constitucional de 1994”, en Bernal, Marcelo; Pizzolo, Calogero y Rossetti, Andrés (coord.), ¡Que veinte años no es nada!: Un análisis crítico a veinte años de la reforma constitucional de 1994 en Argentina, Buenos Aires, Eudeba, 2015, p. 249.
[6] Convención Constituyente de 1994, Diario de Cesiones, Tomo III, pág. 3183.
[7] Gil Domínguez, Andrés; “Autonomía universitaria: la evanescencia consumada”, La Ley, 1997-C-143.
[8] Ver Jiménez, Eduardo Pablo; “El ejercicio de la autonomía no exime a las universidades nacionales del rol de contralor del Poder Judicial. Análisis de tres interesantes pronunciamientos de la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata”, La Ley, 24 de febrero de 1999.
[9] CSJN, publicado en La Ley, 1997-C-143.
[10] Ídem.
[11] Voto del Dr. Adolfo Roberto Vázquez en “Estado Nacional c/ Universidad Nacional de Lujan s/ aplicación de la Ley 24.521.
[12] Gelli, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina, Comentada y concordada, Buenos Aires, La Ley, 2005, p. 698.
[13] CSJN, “Piaggi, Ana Isabel c/ Universidad de Buenos Aires (UBA) Resolución 3582/2000” (2004).
[14] Artículo 34. Los estatutos, así como sus modificaciones, entraran en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial, debiendo ser comunicados al Ministerio de Cultura y Educación a efectos de verificar su adecuación a la presente ley y ordenar, en su caso, dicha publicación. Si el Ministerio considerara que los mismos no se ajustan a la presente ley, deberá plantear sus observaciones, dentro de los diez días a contar de la comunicación oficial ante la Cámara Federal de Apelaciones, la que decidirá en un plazo de veinte días, sin más trámite que una vista a la institución universitaria. Si el Ministerio no planteara observaciones en la forma indicada dentro del plazo establecido, los estatutos se considerarán aprobados y deberán ser publicados. Los estatutos deben prever explícitamente: su sede principal, los objetivos de la institución, su estructura organizativa, la integración y funciones de los distintos órganos de gobierno, así como el régimen de la docencia y de la investigación y pautas de administración económico-financiera.
[15] La Universidad Provincial de Ezeiza es una persona jurídica de carácter público al servicio de la comunidad, fue creada por Ley provincial Nº 14.006, con sede central en el Partido de Ezeiza, Provincia de Buenos Aires. Se rige por la Ley de Educación Superior y sus modificatorias, su ley de creación, su Estatuto y las reglamentaciones que en su consecuencia se dicten. Al igual que las universidades nacionales, goza de autonomía institucional y académica y autarquía económico-financiera, articula su propuesta académica y de servicios con las regiones de la provincia en particular y del país en general, dando respuestas a las exigencias de la realidad local-nacional.
[16] La Universidad Nacional Madres de Plaza de Mayo (UNMA), creada por Ley N° 27.731 a finales de 2023, nació anteriormente como Instituto Universitario Madres de Plaza de Mayo (IUNMA), mediante la sanción de la Ley N° 26.995 en el año 2014. Es decir, se trata de una única persona jurídica de derecho público que, en primer lugar, fue creada como un instituto universitario nacional –desarrollando una única área disciplinar (Humanidades y Ciencias Sociales con orientación en Derechos Humanos)- y luego se transformó en una universidad nacional ampliando su competencia a distintas áreas disciplinares.
[17] García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón: Curso de Derecho Administrativo, tomo II, p. 134 y sgtes, Civitas, Madrid, 1993.
[18] Tawil, Guido Santiago: Capítulo 26: “Licencia y contrato como título habilitante para la prestación del Servicio Público”. Ampliar en: Cassagne, Juan Carlos, Cuestiones de derecho administrativo, Depalma, Buenos Aires, 1987, p. 138 y ss. Sobre el tema en España, ver García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo, II, 4ª edición, Cívitas, Madrid, 1984, p. 118 y ss., quienes recogen idéntica clasificación, con la salvedad de distinguir entre autorizaciones personales, reales y mixta.
[19] Clark, Rafael; “Análisis genealógico del régimen de títulos de la Ley de Educación Superior y la naturaleza jurídica de las potestades ministeriales. Un análisis en el vigésimo noveno aniversario de la ley 24.521”, publicado el 07/08/2024 en el blog palabras del derecho. Explica que “surge que las carreras y los títulos que confieren, son creados y diseñados por las universidades, con diferentes requisitos generales según las clases de títulos previstas en la Ley. Tales requisitos serán fijados por el Ministerio en acuerdo con el Consejo de Universidades. Los títulos que cumplan con esos requisitos, a su turno, podrán obtener un “reconocimiento oficial” otorgado por la autoridad ministerial; el cual les otorgará “validez nacional”.”
[20] Clark, Rafael; “Análisis genealógico del régimen de títulos de la Ley de Educación Superior y la naturaleza jurídica de las potestades ministeriales. Un análisis en el vigésimo noveno aniversario de la ley 24.521”, publicado el 07/08/2024 en el blog palabras del derecho, p. 13.
[21] Vincenti, Rogelio W., “El procedimiento administrativo y las Universidades Nacionales”, en la obra colectiva Procedimiento Administrativo, Tomo II, Editorial La Ley, p. 379. Ampliar en Gallegos Fedriani, Pablo O, “La nueva ley universitaria y el recurso de alzada”, La Ley, 1996-B-896, Gusman, Alfredo Silverio, “Control administrativo, judicial y legislativo sobre las universidades públicas”, p 143, AA.VV., Control de la Administración Pública, RAP.
[22] Molina, Marcela: “El recurso de apelación del artículo 32 de la Ley Nº 24521. Aportes para una futura reforma legislativa”, Infojus, del 29 de julio de 2013 (SAIJ: DACF130202).
[23] Balbín, Carlos F., Curso de Derecho administrativo, Buenos Aires, La Ley, 2007, p. 671.
[24] Martínez, Leandro Abel, “La Autonomía de las Universidades Nacionales en el Sistema Constitucional Argentino. Análisis de las Competencias y la Jerarquía de las Normas en Materia de Educación Superior”, Revista Derechos en Acción, ISSN 2525-1678/ E-ISSN 2525-1686; p. 354
[25] Ampliar en Clark, Rafael: Autonomía universitaria y control judicial. Contornos del recurso directo del art. 32 de la Ley de Educación Superior. Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires, 2017.
[26] Cassagne, Juan Carlos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Comentada y Anotada. Editorial La Ley, Buenos Aires, 2009.
[27] Cassagne, Juan Carlos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Comentada y Anotada. Editorial La Ley, Buenos Aires, 2009.
[28] Cassagne, Juan Carlos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Comentada y Anotada. Editorial La Ley, Buenos Aires, 2009, p. 167 y sgtes.
[29] La actual versión vigente es la siguiente: “Artículo 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación en el Boletín Oficial. Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros. Los actos de alcance general rigen después del octavo día de su publicación oficial o desde el día que en ellos se determine.” (Artículo sustituido por art. 32 de la Ley N° 27.742 B.O. 8/7/2024. Vigencia: a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la República Argentina.)”
[30] Oviedo, Laura; “Los reglamentos singulares en el derecho administrativo actual”, El Derecho - Revista de Derecho Administrativo, Tomo 2011, 449.
[31] Oviedo, Laura; “Los reglamentos singulares en el derecho administrativo actual”, El Derecho - Revista de Derecho Administrativo, Tomo 2011, 449.
[32] Oviedo, Laura; “Los reglamentos singulares en el derecho administrativo actual”, El Derecho - Revista de Derecho Administrativo, Tomo 2011, 449.
[33] Cassagne, Juan Carlos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Comentada y Anotada. Editorial La Ley, Buenos Aires, 2009, p. 254 y sgtes.
[34] Unos párrafos antes había desarrollado la competencia legal para resolver, indicando: “Que por Decreto N° DNU-2023-8-APN-PTE se adecuaron las disposiciones de la Ley de Ministerios N° 22.520 (t.o. Decreto N° 438/1992) y modificatorias. Que por el artículo 4° del citado Decreto se sustituyó el Título V de la Ley de Ministerios, estableciéndose las facultades de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS y de cada Ministerio en particular. Que el artículo 10 del Decreto N° DNU-2023-8-APN-PTE estableció que todos los compromisos y obligaciones oportunamente asumidas por los entonces: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, MINISTERIO DE CULTURA, MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL y por el MINISTERIO DE MUJERES, GÉNEROS Y DIVERSIDAD, estarán a cargo del MINISTERIO DE CAPITAL HUMANO considerándose transferidos los créditos presupuestarios, unidades organizativas, bienes, personal con cargos y dotaciones vigentes a la fecha, hasta tanto se aprueben las estructuras correspondientes.”
[35] Declaración del CIN del 9 de agosto de 2024. Agrega: “Y, específicamente, queremos hacer referencia a la situación que atraviesa la Universidad Nacional Madres de Plaza de Mayo, en la que este escenario ha perjudicado directamente a las y los trabajadoras y trabajadores docentes y nodocentes, que no han cobrado sus salarios correspondientes. Por ello, y fundamentalmente en esta institución, reivindicamos la autonomía y el cogobierno universitario y reclamamos el respeto de la voluntad de la propia comunidad universitaria.”
[36] En marzo de 1976 un golpe cívico-militar interrumpió el orden constitucional e impuso la más sangrienta dictadura de la historia argentina. El 25 de marzo las autoridades militares designaron al frente de la UBA al capitán de navío Edmundo Said. Al asumir su cargo, el interventor declaró que el objetivo de su gestión era reordenar los claustros “eliminando los factores ideológicos”. Entre sus primeras medidas dispuso la cesantía de treinta docentes en las facultades de Ciencias Económicas y Odontología, y el despido masivo del personal no docente contratado.
[37] Por su parte, la vicepresidenta sostuvo una militancia de negación del terrorismo de Estado y de los crímenes de la Dictadura militar. A modo de ejemplo dijo en campaña que: “Ni Argentina está a la vanguardia de los derechos humanos, ni las madres y las abuelas son blancas palomas” (https://www.perfil.com). Respecto de la Universidad Nacional Madres de Plaza de Mayo, afirmó: “En la última sesión se votó la Universidad de las Madres de Plaza de Mayo, que, como se podrán imaginar, tiene la misma calidad educativa que una academia que pudiera tener Gisel Rímolo”. Luego agregó que: “Estas universidades son, en realidad, instituciones que funcionan como cajas, sin el potencial de alcanzar la excelencia académica, y no están destinadas a cubrir las necesidades de una región específica. En realidad, se han utilizado para financiar proyectos como la telenovela de Andrea del Boca o 64 investigaciones sobre crímenes de lesa humanidad cometidos por el sargento Gómez en tal momento. Todas cuestiones que son principalmente de índole ideológica” ( https://www.infobae.com/politica/ 04 de octubre de 2023).
[38] Méndez, Jorgelina y Peralta, Rubén: “Universidad y Dictadura. El terror en los claustros”, publicación de la UNICEN de fecha 23 de marzo de 2016.
[39] Méndez, Jorgelina y Peralta, Rubén: “Universidad y Dictadura. El terror en los claustros”, publicación de la UNICEN de fecha 23 de marzo de 2016.
[40] Expediente N° 3287/24.
[41] Picasso Achával, Clara, “¿Nuevos límites a la autonomía universitaria?”, Revista El Derecho, 03 de Marzo de 2017; Badeni, Gregorio; “La autonomía universitaria y el control jurisdiccional”, Revista El Derecho, 28 de Septiembre de 2004; Padilla, Miguel M; “La autonomía universitaria por delegación legislativa – Nota a Fallo”, Revista El Derecho, 20 de Agosto de 1997; Zarza Mensaque, Alberto; “Tipología del concepto de autonomía de la Constitución Nacional luego de la reforma de 1994 'La Autonomía Universitaria'”, Revista El Derecho, 02 de Abril de 2000; Gelli, María Angélica; “Criterios de autonomía, razonabilidad y discriminación en el límite de edad para el ejercicio de la enseñanza universitaria”, Revista El Derecho, 31 de Octubre de 2001; Clark, Rafael I; “Autonomía universitaria y control judicial. ¬Contornos del recurso directo del art. 32 de la Ley de Educación Superior”, Revista El Derecho, 05 de Octubre de 2018.