- sábado 07 de diciembre del 2024
Algunos apuntes sobre la propuesta del Poder Ejecutivo Nacional y la afectación a los usuarios.
Por Alejandro Martin Vartanian (*)
Invitado especial en Palabras del Derecho
En menos de un mes de gobierno se produjeron profundas transformaciones en el derecho turístico que impactan directamente en los derechos de los turistas usuarios y los profesionales del turismo. Al respecto, se analizará el derrotero normativo y el futuro de los derechos de las agencias de viajes, sus profesionales y sus usuarios.
Sumario sobre las derogaciones ordenadas por el DNU N° 70/2023.
El Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) N° 70/2023 en sus artículos N° 348 al 350 deroga las Leyes N° 18.828 de hotelería, N° 18.829 de agencias de viajes y N° 26.356 del sistema turístico de tiempos compartidos.
Argumenta el DNU la importancia que el desarrollo del turismo tiene en el crecimiento económico del país. Explica que la derogación de la Ley N° 18.829 es fundamental para incrementar la oferta de desarrollos turísticos. Afirma la necesidad de liberar la actividad de alojamientos turísticos de carácter privado y reducir su carga burocrática.
La Corte Suprema ha sido clara en señalar la importancia de las circunstancias fácticas que habilitan el trámite del artículo N° 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional. Falló que dichas circunstancias no se traducen en una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situación excepcional en un sector[1], ni pueden ser dogmáticas e insuficientes para justificar la imposibilidad de ejercer la función legislativa[2]. Dichas circunstancias deben tener como fundamento un "debido sustento en la realidad”[3].
Desde algunos sectores públicos como del sector privado relacionado con la actividad de las agencias de viajes se ha criticado el fundamento[4] del DNU N° 70/23 por meramente aparente, dogmático y considerablemente falso, contrastándolo con la realidad[5]. Se ha solicitado que se deje sin efecto[6]. Para ello argumentaron que el sector ha crecido sostenidamente[7] luego de la crisis del COVID-19 generando más ingresos y más trabajo registrado[8].
En el mismo sentido, la necesidad de desburocratizar los tramites del registro de las agencias de viajes es reconocida por todos los sectores. La desburocratización de los tramites era un camino que se estaba llevando adelante pero que nunca condujo a la anomia decretada[9].
Finalmente, cabe recordar que existen algunos consensos y proyectos de Ley para modificar las normas turísticas que regulan a las agencias de viajes, incluso ingresados en la Comisión Permanente de Turismo de la Cámara de Diputados. Esto significa que el congreso estaba interviniendo.
Problema de las derogaciones ordenadas por el DNU 70/2023 para las agencias de viajes.
Al eliminarse la ley de agentes de viajes, sus normas complementarias quedan derogadas. Esta decisión trae consecuencias sumamente relevantes para el sector.
Primero, genera la imposibilidad del consumidor de saber cuáles son las agencias del país, al eliminarse su registración. Caída abrupta de la calidad del turismo debido al fin de la exigencia de que las agencias de viajes cuenten con un personal técnico con título profesional obtenido en carreras específicas de turismo de nivel terciario o universitario -idóneo- para satisfacer los requerimientos de los usuarios y proveer los elementos necesarios de información técnica y de consulta vinculados con la actividad específica que realizan. Inseguridad respecto a la prestación del servicio ya que deja de ser obligatorio que, quien preste el servicio de agente de viajes, tenga un sistema de garantías con la finalidad asegurar el buen funcionamiento de las agencias y proteger al turista. Finalmente, deviene en abstracto todo control preventivo tendiente a evitar estafas y prevenir el lavado de dinero, la financiación del terrorismo[10] o el turismo sexual infantil[11] al eliminarse toda norma que regula la actividad.
Otra de las consecuencias que se advierte es que la Ley 25.599 de turismo estudiantil, y sus normas complementarias, resultan inaplicables generando la desprotección del turista usuario menor de edad.
Ello en virtud que su artículo 1° refiere “Las agencias de viajes turísticos debidamente habilitadas e inscriptas en el Registro de Agentes de Viajes de la Secretaría de Turismo de la Nación, de conformidad con la ley 18.829 que brinden servicios a contingentes estudiantiles, deberán contar con un 'Certificado….”. Su artículo 4º “Todas las actuaciones que surjan a partir de la aplicación de la presente ley deberán incorporarse al legajo de cada agencia que obra en el Registro de Agentes de Viajes …”, derogado junto a la Ley 18.829. También su artículo 6º “… El incumplimiento de los deberes antes mencionados, implicará la aplicación de la sanción de multa prevista en el artículo 10 de la Ley Nº 18.829 …”. Finalmente, su artículo 16° “La Secretaría de Turismo de la Presidencia de la Nación podrá aplicar la sanción de (…) de conformidad al procedimiento fijado en el artículo 18 y subsiguientes de la Ley Nº 18.829, sin perjuicio de la aplicación supletoria de las demás sanciones contempladas en la ley mencionada, o la que la reemplace en el futuro. Los Agentes de Viajes que desarrollen Turismo Estudiantil, sin contar con el Certificado (…) serán pasibles del máximo de la sanción de multa dispuesta en el artículo 10 de la Ley Nº 18.829. Para el supuesto de reincidencia, la multa impuesta podrá ser quintuplicada, de acuerdo a lo previsto en el artículo 15 de la Ley Nº 18.829”.
Normas subsistentes para las agencias de viajes luego de la derogación del DNU N° 70/2023.
La Ley Nacional de Turismo n° 25.997 declara de interés nacional al turismo como actividad socioeconómica, estratégica y esencial para el desarrollo del país. Refiere al fomento, regulación, capacitación, control, fiscalización y sanción del sector turístico. En su Anexo I hace explica como actividades comprendidas conforme la clasificación internacional uniforme de las actividades turísticas de la Organización Mundial de Turismo a las Agencias de viajes; entendiendo estas como los Servicios de empresas de viajes y turismo y los Servicios de agencias de turismo y agencias de pasajes.
Por su parte, el Código Civil y Comercial refiere a contrato de agencia, “Hay contrato de agencia cuando una parte, denominada agente, se obliga a promover negocios por cuenta de otra denominada preponente o empresario, de manera estable, continuada e independiente, sin que medie relación laboral alguna, mediante una retribución”. Sin embargo, este tipo de contrato no refleja la actividad de los agentes de viajes ni su relevancia en el turismo.
Sumario de las reformas propuestas por el Proyecto de Ley “Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” MEN-2023-7-APN-PTE.
El Proyecto de Ley MEN-2023-7-APN-PTE deroga la Ley N° 17.752, de Promoción de la construcción de hoteles de turismo Internacional y la Ley N° 21.056, de Promoción del turismo por medio de líneas de transporte.
La Ley N° 17.752 es una norma de 1968 que contempló la promoción de la construcción de los denominados “Hoteles de Turismo Internacional”. La Ley 21.056 es una norma de 1975, donde se instaura la necesidad de promocionar el destino Argentina, tanto en medios de transporte nacional como en sitios públicos con afluencia de pasajeros de Argentina y del Exterior. Se estimaba que el costo de toda esa operación sería tomado de Rentas Generales; posteriormente modificado bajo la órbita del INPROTUR.
A su vez, el proyecto a su vez modifica la Ley Nacional de Turismo N° 25.997 y Ley de Turismo Estudiantil N° 25.599.
El proyecto en análisis formula varias modificaciones a la Ley N° 25.997. El núcleo de esas reformas radica en:
i) Derogar el Comité Interministerial de Facilitación Turística, su objeto y composición. Su función era coordinar y garantizar el cumplimiento de las funciones administrativas de las distintas entidades públicas de nivel nacional con competencias relacionadas y/o afines al turismo en beneficio del desarrollo sustentable del país y su competitividad.
ii) Eliminar el turismo como derecho social, cultural y económico de las personas.
iii) Eliminar el plan de Inversiones y obras públicas turísticas.
iv) Eliminar toda función del Estado Nacional tendiente al diseño, promoción, desarrollo y capacitación del sector.
v) Eliminar o reducir las fuentes de financiamiento para la política turística.
La reforma de la Ley de Turismo Estudiantil pretende derogar las varias de las modificaciones introducidas por la Ley N° 26.208 en el año 2007, volviendo a la redacción del año 2002.
Asimismo, en su Artículo N° 16 se incluye el procedimiento para sanciones de la Ley N° 18.829[12] derogada por el DNU N° 70/23, sin realizar un solo cambio en su redacción.
El proyecto de Ley para los nuevos viajes de turismo estudiantil.
La modificación propuesta a la Ley de Turismo Estudiantil establece que las agencias de viajes turísticos que brinden servicios a contingentes estudiantiles deberán contar con un "Certificado nacional de autorización para agencias de turismo estudiantil.”
Esperamos que el PEN y el Ministerio del Interior, al reglamentar la ley, circunscriba y definan que es una agencia de viaje. De esa forma se podrá identificar a los sujetos de reglamentación.
Se mantiene la distinción entre viajes de estudios y de egresados.
Sorprende que no se haya aprovechado la oportunidad para incluir dentro del fin protectorio de la norma a los menores de edad que realizan, por ejemplo, viajes de 15 años. Esta moda instalada a partir de fines de los años 90 del siglo pasado no fue contemplada originalmente por la Ley ni en sus modificaciones. No surge claramente porque se desprotege a ese grupo y se protege a otros. En ambos casos se trata de menores de edad que realizan viajes fuera del ámbito familiar, muchas veces sin sus progenitores o tutores.
Por una parte, modifica el artículo N°3 para eliminar la referencia al Registro de Agencias de Viajes, pero mantiene la definición de “Ministerio de Turismo, Cultura y Deporte” pese a que dicho organismo no existe. Por otra parte, no altera la referencia al Registro de Agencias de Viajes del artículo N°4, manteniendo la obligación de que “Todas las actuaciones que surjan a partir de la aplicación de la presente ley deberán incorporarse al legajo de cada agencia” en dicho Registro, derogado por el DNU N°70/23.
Modifica el artículo N°5 pero deja algunos requisitos que parecen innecesarios en un marco de retroceso de la presión estatal, avance de la desburocratización y un mundo de comunicaciones digitales. Sorprende que se mantenga la exigencia de declarar a todo el personal que trabaja en turismo estudiantil en la agencia, dato que podría ser de interés de la Secretaria del Trabajo o la AFIP pero que nada hace a la protección de los turista. También resulta engorroso que se requiera que adjunten ejemplos de la folletería cuando declaran los servicios ofrecidos. No se entiende el fin de declarar los datos de los promotores, pero mucho menos que deban informar al Estado “…estudios cursados, antigüedad que revista en la empresa”. Resulta vetusto la exigencia de “fotocopia autenticada del modelo de contrato a utilizar para la venta de los servicios” siendo que el ecosistema Tramites a Distancia, sistema incorporado hace 8 años para brindar transparencia y dinamismo al vínculo entre la administración y el administrado, cuenta con firma digital.
En cuanto al artículo N°6, elimina la referencia al artículo N° 10 de la Ley N°18.829 para la sanción y lo sustituye por “… multa de hasta MIL (1000) UVAs.” Por una parte, celebramos que en un contexto de inflación cercana al 30% mensual se eliminen los montos fijos y se use en su lugar un valor variable. Por otra parte, lamentamos que se siga con un sistema de multa de valor único por toda infracción dejando amplio margen de discrecionalidad a la Autoridad de Aplicación. Además, hubiera sido importante la incorporación del incremento de la multa con un monto igual al beneficio ilícito obtenido por el infractor o terceros, que había sido previsto en el artículo N° 16 de la Ley N° 18.829
No se altera el artículo N°7 pese a que podrían haberse simplificado las exigencias de dicho trámite. Tampoco se modifica el siguiente artículo recayendo en el Estado la potestad de elaborar “…modelos para la celebración de contratos, para viajes estudiantiles.”
Finalmente, se modifica el artículo N° 16 eliminando las referencias a la Ley N°18.829 e incorporando el régimen sancionador de los artículos N° 18 a 24 de la derogada Ley N°18.829.
Algunas reflexiones del “nuevo” sistema de sanción a las agencias de viajes de turismo estudiantil.
Estamos frente a una nueva oportunidad perdida en términos de sanciones como consecuencia de copiar y pegar un procedimiento de sanción sin adaptarlo a la experiencia aunada en los 54 años de vigencia.
Como dijimos no se establece un sistema de multas diferenciado en función a la gravedad de la infracción como existió en la derogada Ley N°18.829. Ello aumenta el grado de discrecionalidad del Estado al momento de sancionar generando un mayor punitivismo administrativo.
No se incorpora el poder de policía que previa el artículo N°9 de la derogada Ley N°18.829 donde se brindaba amplias facultades de fiscalización e incluso el auxilio de la fuerza pública que servían para actuar en la prevención.
No se propone un sistema de pago voluntario de multa que ayudaría a que las agencias reconozcan la infracción, paguen un monto menor de multa y corrijan la situación fáctica para adecuarse libremente a la norma.
No se establecen medidas cautelares, como ser la clausura, que, por tiempo limitado, permitan frenar las infracciones de la agencia mientras avanza el proceso administrativo.
En lo que hace al vínculo con el administrado, se agrega la redacción original del año 1970 que decía “Toda notificación deberá efectuarse personalmente o por telegrama colacionado.”. Método totalmente fuera de época siendo que la actual redacción del Decreto N° 1.759/72, en sus artículos 19 y 41, prevé la notificación por medios electrónicos. Ciertamente se pierde una oportunidad de redactar un proyecto adecuando a los años 20 del siglo XXI.
Finalmente se perdió la oportunidad de modificar el antiguo artículo N° 23 de la Ley de Agentes de Viajes, hoy artículo 16 septies según el proyecto, que prevé un mecanismo muy amplio de interrupción de la prescripción por “…todo otro acto de procedimiento judicial o administrativo”. Parece injusto y autoritario que cualquier acto de la administración pueda interrumpir su propia inacción. Se trata de una previsión que va en contra de la expectativa del administrado de abandono punitivo por parte del Estado.
Conclusión.
Estamos ante un cambio de paradigma en lo que hace a las agencias de viajes en general y lo que parecería ser un retroceso en el ámbito de las agencias de viajes de turismo estudiantil. Lamentablemente, las advertencias de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito -UNODC- en cuanto a la necesidad de legislación que permita el control del turismo, y particularmente de las agencias de viajes, para prevenir delitos trasnacionales no parecen haber sido oídas por el Poder Ejecutivo Nacional. Esperamos que el Congreso Nacional, cuna de la representación democrática, haga honor a su deber e incorpore las visiones plurisectoriales.
[1] CS, 19/05/2010, "Consumidores Argentinos c. EN —PEN— Dec. 558/2002-SS— ley 20.091", Fallos: 333:633, TR LALEY AR/JUR/16020/2010.
[2] CS, 19/08/1999, "Verrocchi, Ezio D. c. Administración Nac. de Aduanas", Fallos: 322:1726, TR LALEY AR/JUR/1261/1999.
[3] "Colegio de Abogados de la Capital Federal" (Fallos 331: 2406).
[4] https://www.codigobaires.com.ar/2024-01-04/profesionales-del-turismo-preocupados-por-el-alcance-del-dnu-233431/
[5] https://argentina.ladevi.info/turismo/diputados-union-la-patria-se-reunieron-los-dirigentes-turismo-el-silencio-del-oficialismo-n61133
[6] https://argentina.ladevi.info/agencias-viajes/otro-freno-judicial-al-dnu-milei-agencias-viajes-piden-su-inconstitucionalidad-n61149
[7] Del Resumen de Gestión 2019-2023 del entonces Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación se observa que el turismo lideró el alza del empleo registrado en Argentina: acumula un incremento del 14% en el 2023 y 26 meses de crecimiento consecutivo. Además, el sector alcanzó el nivel más alto de trabajadores registrados en la serie histórica.
[8] Cámara Argentina de Turismo escribió “En estos años donde dejamos atrás la pandemia, quedó demostrada la fuerza de nuestra industria. Basta decir, por dar solo un dato, que lideramos la creación de empleo formal en los últimos 34 meses” (Previaje: un modelo de gestión. 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Ministerio de Turismo de la Nación, 2023.). Además, según Julia Simpson, Presidenta y CEO del WTTC, el sector de Viajes y Turismo de Argentina en los próximos 10 años generará 500 mil nuevos empleos en Argentina, representando uno de cada siete puestos de trabajo en el país (https://www.eldiariodeturismo.com.ar/2023/05/29/el-sector-de-viajes-y-turismo-argentino-avanza-hacia-su-recuperacion-en-la-contribucion-al-pbi/)
[9] El referido Resumen de Gestión 2019-2023 del entonces Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación da cuenta que durante el periodo se redujo el 53% del tiempo promedio de tramitación de todos los expedientes referidos a Agencias de Viajes y se regularizaron 1108 agencias, incluyendo para ello las nuevas modalidades como la venta online a través de un sitio seguro y registrado.
[10] En el texto contra el lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, publicado en el sitio web del Fondo Monetario Internacional, sus autores ejemplifican “Recientemente salió a la luz un caso de lavado de dinero en que tres instituciones financieras declararon transacciones sospechosas similares. Resultó que eran traficantes de drogas que utilizaban intermediarios para entregar dinero a profesionales de agencias de viaje y empresas de importación/exportación. Esos profesionales depositaban los fondos en sus cuentas bancarias y, a cambio de una comisión, efectuaban transferencias a cuentas bancarias en el extranjero sobre la base de facturas falsas. Aunque se estima que se “lavaron” unos US$30 millones de este modo, finalmente solo se presentaron denuncias en dos países”.( https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/spa/2002/09/pdf/aninat.pdf)
[11] En la Cumbre internacional: el sector de viajes y turismo actúa para proteger a los niños en toda la industria organizada por la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito UNODC se concluyó “Muchos países carecen de legislación suficiente para detener o desalentar a los delincuentes sexuales infantiles que viajan, que a menudo se aprovechan de la pobreza, la exclusión social y las leyes débiles que ofrecen una cultura de la impunidad. En los últimos años, el aumento de la innovación en la industria de viajes y turismo se ha sumado a los riesgos. Además, Internet facilita el acceso a las opciones de viaje, pero también puede permitir los peligros de viajar delincuentes sexuales infantiles para explotar a los niños.”.
[12] Analizado en https://palabrasdelderecho.com.ar/articulo/4536/Estructura-del-proceso-sancionador-a-las-agencias-de-viajes
