"Biden c. Nebraska": Comentario al fallo de la Corte Suprema de Estados Unidos sobre el plan de préstamos estudiantiles

Por Leandro E. Ferreyra (*)
Participación especial en Palabras del Derecho

1. Introducción

A fines de junio de 2023 la Corte Suprema de Estados Unidos emitió varios fallos resonantes en los que se consolidó la mayoría conservadora de seis miembros[i]. Aquella mayoría coincide con la que se impuso un año atrás en el fallo “Dobbs”. Estas decisiones avivan el debate institucional[ii] en EE.UU. y demuestran que aún queda mucho camino por recorrer para zanjar las enormes diferencias en ese país.

En esta ocasión se hará un breve comentario a uno de esos recientes fallos: “Biden c. Nebraska” del 30 de junio. Este pronunciamiento versa sobre el alcance de las atribuciones regulatorias del Secretario de Educación del Gobierno Federal de EE.UU. en los concerniente a un plan de reducción y condonación de préstamos estudiantiles. Más allá de esa cuestión específica, la decisión plantea un profundo debate sobre el rol de cada uno de los poderes, la intervención estatal y la delegación legislativa.

2. Hechos

La ley federal de Educación Superior de 1965 establece mecanismos de financiamiento, entre los que se encuentran los préstamos estudiantiles. En EE.UU., donde la educación universitaria es esencialmente privada y muy costosa, los créditos constituyen un herramienta clave para gran parte de la población. Aquella ley autoriza al Secretario de Educación a cancelar, condonar o reducir préstamos en determinadas circunstancias.

En 2003 fue sancionada la ley HEROES (por sus siglas en inglés), que modificó a la otra ley. Una de sus disposiciones prescribe que el Secretario de Educación puede renunciar (waive, en inglés, que también podría usarse en español como no exigir) o modificar cualquier disposición legal o regulatoria sobre programas de asistencia financiera estudiantil si fuera necesario y pertinente en un contexto de guerra o emergencia nacional.

Antes de que terminase el estado de emergencia por COVID-19 en EE.UU., en 2022 el Secretario de Educación invocó aquella atribución y emitió un plan asistencia que implicó la reducción o eliminación de la mayoría de préstamos federales estudiantiles.

Seis estados impugnaron el plan. La Corte Suprema admitió la legitimación de Estado de Missouri, falló a su favor por una mayoría de seis votos y en contra del plan de asistencia estudiantil. Según la mayoría, el Secretario de Educación se había excedido en el ejercicio de sus funciones.  

3. Las partes y la legitimación

El primer punto a resolver fue la legitimación de la parte actora. Esto, a su vez, disparó consideraciones sobre el rol del Poder Judicial, la competencia originaria de la Corte Suprema y la organización administrativa.

La mayoría de la Corte Suprema -por el voto de John Roberts, el Chief Justice, y otros- recordó que la legitimación depende de que la parte actora haya sufrido un perjuicio, una concreta afectación a un interés protegido jurídico, que tenga vinculación con la conducta impugnada y cuya reparación, protección o enmienda sea posible a través de la acción intentada. Y, en este supuesto, el Estado de Missouri cumplía con esas pautas y, por ende, tenía legitimación suficiente y se podía conocer el caso.

La minoría -el voto de Elena Kagan, acompañada por Sonia Sotomayor y Kentanji Brown Jackson- disintió con esta primera cuestión. Señaló que no se permite que se presenten demandas meramente por oponerse a una determinada política pública. La Corte, así, solo puede conocer un caso sobre una medida estatal si la parte actora tiene legitimación, lo que requiere sufrir un perjuicio concreto y particularizado. No sería suficiente alegar una afectación genérica. Por lo tanto, para la minoría decidir este caso excedería los límites de la actuación judicial.

Como se puede apreciar, sobre esta primera cuestión la mayoría apuntó a un exceso de la Administración Pública y la minoría, del Poder Judicial. De hecho, en el voto de Kagan se indicó que la Corte -con esta afirmada mayoría- estaría actuando como un árbitro de disputas políticas, en lugar de resolver casos y controversias.

Varios estados son los que presentaron demandas contra el plan estudiantil de la gestión del Presidente Joe Biden. Y entre ellos estaba Nebraska. Aquí se resolvió el caso propuesto por Missouri. De esa manera, se llega al nombre del fallo, “Biden c. Nebraska”.

Missouri se presentó como parte presuntamente afectada al invocar su participación en MOHELA (Missouri Higher Education Loan Authority), que sería una entidad autárquica dedicada a préstamos estudiantiles, creada por ley estadual. Sus servicios involucran préstamos locales y federales. MOHELA, de hecho, tiene vínculos contractuales con el Gobierno Federal y cobra una comisión por gestionar créditos en su jurisdicción. En caso de avalarse el plan dictado por el Secretario de Educación, Missouri alegó que sufriría un perjuicio económico estimado de 44 millones de dólares en comisiones. Eso se produciría porque MOHELA perdería gran parte de su cartera de créditos.

Los créditos no fueron otorgados por Missouri ni por MOHELA. Pero -para la mayoría de la Corte- MOHELA sufriría una afectación y también Missouri, ya que la primera es un instrumento del segundo. En palabras de Roberts, MOHELA es una entidad creada por el Estado de Missouri para cumplir un fin público, dirigida por funcionarios estaduales, sujeta a control y posible disolución del estado local. En consecuencia, el plan federal de préstamos estudiantiles afectaría las funciones de MOHELA y, de forma directa, también a Missouri.

Para Kagan, autora del voto minoritario, la posible caída de ingresos de MOHELA no sería trasladable a Missouri. Incluso subrayó que el plan federal no le costaría ni un centavo al estado local. En todo caso, las eventuales pérdidas serían de MOHELA, lo que lleva a preguntarse por qué esa entidad no presentó una demanda. De hecho, aquella entidad tendría la atribución de demandar y ser demandada por sí misma. MOHELA, según la minoría, es una creación estadual con fines públicos, pero la ley local precisamente le confirió una personalidad jurídica separada. Y se añadió que “antes de este caso, Missouri jamás se había presentado en sede judicial en representación de MOHELA”[iii].  

Kagan agregó que “Missouri está aquí porque piensa que el plan de cancelaciones de créditos del Secretario de Educación es una política terrible, inequitativa y un despilfarro”. Sin embargo, la Corte no debería expedirse sobre esas cuestiones, cuya definición correspondería al Congreso o la Administración Pública, es decir a las ramas representativas del Estado y por un amplio público.

Por cierto, a diferencia de los fallos de la Corte Suprema argentina, en los votos de mayoría y minoría se pueden advertir referencias y respuestas entre aquellos.

4. La delegación legislativa

La mayoría y la minoría analizaron en detalle la delegación legislativa a favor del Secretario de Educación y también llegaron a conclusiones diferentes.

En el voto de Roberts se hizo hincapié en el sentido y alcance de las palabras modificar y renunciar[iv]. Y se consideró que el plan de préstamos estudiantiles iba más allá de los límites delegantes. Además, ese voto continúa la doctrina mayoritaria -y del mismo autor- del fallo de junio de 2022 “West Virginia c. Environmental Protection Agency (EPA)” sobre las cuestiones sustanciales (major questiones doctrine).

Primero, Roberts indicó que todo poder tiene límites y que modificar no autoriza a cambiar aspectos básicos y fundamentales del esquema legal. Al contrario, el término solo habilitaría a “cambiar de forma moderada o menor”. En el voto se transcriben las definiciones de modify de dos diccionarios[v]. Tras las citas, el voto mayoritario expresó que la atribución de modificar leyes y regulaciones permiten al Secretario de Educación realizar ajustes modestos y adiciones a la disposiciones existentes, pero no a transformarlas.

En concreto, para la mayoría la habilitación examinada solo aplica a determinados supuestos y con un alcance limitado. Pero el Secretario de Educación introdujo modificaciones para nada menores, ya que se creó un programa nuevo y diferente. Se precisó que el plan hubiera implicado reducciones de hasta USD$10.000 para cada deudor con ingresos mensuales menores a USD$125.000 dólares anuales o hasta USD$20.000 en otros supuestos. Asimismo, el plan abarcaría al 98,5% de los deudores de préstamos estudiantiles federales.

A esos datos del voto mayoritario se le pueden agregar estos: 1) el impacto fiscal del plan hubiera ascendido a 430 mil millones de dólares (casi diez acuerdos de 2018 entre Argentina y el FMI); 2) se habrían beneficiado más de 40 millones de deudores con reducciones de hasta un tercio de pagos mensuales y 14 millones habrían recibido cancelaciones totales; 3) la deuda total de préstamos estudiantiles sería de 1.8 trillones de dólares y era de 500 mil millones de dólares en 2006; 4) en 2019, antes de la pandemia, ya la mitad de los deudores estaba en mora o había solicitado refinanciar los saldos; 5) los seis estados (Missouri, Nebraska, Arkansas, Iowa, Kansas y Carolina del Sur) que impugnaron ante la Corte el plan son gobernados por el Partido Republicano y cuentan con amplias mayorías legislativas locales; 6) son también algunos de los estados con regulaciones más hostiles hacia la interrupción voluntaria del embarazo.

Con esos datos, no sorprende que Roberts, quien conduce a la mayoría conservadora, haya escrito que “el Secretario ha expandido una condonación a casi todos los deudores del país”. Pero la siguiente afirmación sí resulta llamativa y excesiva: “El plan del Secretario ha modificado las disposiciones citadas en el mismo sentido que la Revolución Francesa modificó el estatus de la nobleza. Las abolió y las sustituyó por un nuevo régimen”.

Sobre la posibilidad de renunciar, la mayoría señaló que eso no se traduciría en la expansión de las atribuciones modificatorias. A lo que se debe añadir que con anterioridad no se hizo ejercicio de renuncias o exenciones que se asemejen a la actual. En palabras de Roberts, “el plan nunca podría ser llamado una renuncia, ya que no solo anula disposiciones sino que también las aumenta y expande de forma dramática”.

En la audiencia ante la Corte, la representante del Gobierno Federal argumentó que la ley HEROES concedería un margen de discrecionalidad suficiente para adoptar medidas tendientes a paliar la situación de deudores. Y que precisamente el Congreso al sancionar esa ley tuvo la intención de otorgar un amplio marco para que se tomen medidas en situaciones de emergencia, las que, por su propia definición, no podrían ser previstas. A lo que cabría añadir los efectos negativos que tuvo la pandemia por COVID-19.

Sin embargo, la mayoría no halló justificación para el plan en la situación de emergencia. Si se adoptara el criterio del Gobierno Federal, el Secretario tendría la atribución de reescribir la ley de Educación Superior.

Por otro lado, la mayoría menciona en algunas ocasiones la doctrina de las cuestiones sustanciales sin desarrollarla. Pero aclaró que fue aplicada en casos con un magnitud política y económica mucho menor. Así, corresponde exigirle al Secretario de Educación que demuestre una autorización clara del Congreso para ejercer la delegación el alcance pretendido. De lo contrario, la cuestión merecería un debate justamente en el ámbito legislativo.

El voto mayoritario, de todos modos, consideró que el plan no se ajustaba a la delegación legal con una interpretación ordinaria y menos aún según la doctrina de las cuestiones sustanciales.

Y cerró así: “las palabras renunciar o modificar no significan reescribir por completo y nuestros precedentes requieren que el Congreso se exprese de modo claro antes de que un Departamento o Secretaría pueda alterar grandes áreas de la economía estadounidense”.

Antes de repasar el voto de minoría, es conveniente comentar brevemente otro fallo reciente en el que abordó una delegación legislativa.

5. "West Virginia c. EPA"

En el fallo “West Virginia c. EPA” (30/6/2022) la mayoría de la Corte -también con un voto de Roberts- exigió que, según la doctrina de cuestiones sustanciales, la agencia debía precisar una “clara autorización del Congreso” para adoptar las medidas examinadas. Ese requisito, en consonancia con lo referido en el caso “Biden c. Nebraska”, emerge ante delegaciones que dan lugar a decisiones de relevancia política y económica. Esta condición tendría su justificación ni más ni menos que en la división de funciones y, en teoría, serviría para preservar las del Congreso ante excesos o intromisiones de la Administración Pública.

 Ese caso versaba sobre regulación de la EPA dirigida a reducir emisiones de dióxido de carbono. Y habría implicado un cambio en la matriz energética con fuertes implicancias económicas, sociales y laborales. De hecho, eso estaba fuera de discusión, ya que las medidas dictadas por EPA formaban parte de un programa del Gobierno Federal tendiente a fomentar energía sustentable.

Para la mayoría las concesiones extraordinarias de atribuciones regulatorias raramente se pueden concretar a través de palabras vagas. En esas circunstancias habría que dudar acerca de la intención del Congreso antes de validar la regulación emitida por autoridad administrativa. En este caso, la palabra clave era sistema y, según Roberts, el programa impugnado imprimía cambios fundamentales al esquema regulatorio vigente. Así, por la magnitud de las transformaciones y sus consecuencias, la decisión dependería del Congreso, o bien de una entidad administrativa, solo si esta pudiera demostrar una precisa delegación a esos efectos.

También Kagan fue en esa ocasión la autora del voto de minoría. Ella estimaba que la delegación proveía flexibilidad y discreción suficiente para EPA. Además, la experiencia legislativa demuestra que el Congreso se abstuvo de limitar las políticas técnicas de EPA. El uso de un lenguaje expansivo no solo alimentaría el margen de discrecionalidad de la agencia, sino que reforzaría las restricciones de control del Poder Judicial. Así, propuso que una forma de resolver el caso sería aplicando modestia judicial, la que comenzaría sin invocar la doctrina de cuestiones sustanciales y se abocaría a realizar un análisis ordinario de la delegación y las medidas regulatorias.

 En primer lugar, la interpretación ordinaria de las delegaciones, según Kagan, debe examinar el contexto con un mínimo de sentido común. Las delegaciones se excederían si: 1) el órgano, agencia o entidad administrativa ejerciera funciones extrañas a las tradicionales, en rigor ajenas a su área técnica o de experiencia; 2) la medida regulatoria entrase en conflicto total o parcial con el diseño regulatorio del Congreso.

En segundo lugar, el Poder Judicial debería ceñir su estudio a la naturaleza de la regulación y de la agencia o entidad administrativa y a la relación entre ambas.

Pero, en la visión de Kagan, la mayoría anuncia la llegada de la doctrina de cuestiones sustanciales, que no es más que una etiqueta para reemplazar la interpretación tradicional por un estándar más exigente que consistiría en dos pasos. Primero, la Corte decidiría según una panoplia de factores, si la medida regulatoria administrativa presenta o no un caso extraordinario. En caso afirmativo, la agencia tendría que probar la clara autorización legislativa, en lugar de implementar el análisis ordinario del esquema legislativo de la delegación.

El resultado de la doctrina de las cuestiones sustanciales, en palabras de Kagan, es una “interpretación inusual” sin antecedentes en jurisprudencia de la Corte. La mayoría, de esta manera, está convirtiendo al tribunal en textualista cuando le conviene. Y “si ese método frustrase objetivos más grandes, estándares especiales como la doctrina de las cuestiones sustanciales aparecerían mágicamente como cartas para escapar del texto a examinar”.

Según la minoría, “hoy uno de esos grandes objetivos quedó a la luz: evitar que las agencias tomen decisiones relevantes, aunque las hayan tomado dentro de las directivas del Congreso. Esa postura anti-administrativa aparece en la opinión mayoritaria”.

Además, se remarcó que nuestras sociedades son más complejas cada día y que el Congreso no puede ejercer eficazmente su función sin apoyarse en delegaciones con esquemas de directivas amplias[vi]. De hecho, “a través del tiempo las delegaciones del Congreso a la Administración han servido para construir una nación moderna”.

A fin de cuentas, para Kagan, en este caso la Corte quiso -y lo logró- imponer sus propias ideas sobre la delegación legislativa y, esto es lo más crítico, respecto a las políticas públicas. Por lo tanto, “la Corte, en lugar del Congreso, decidirá cuánta regulación es demasiado” y se erigirá en “una agencia experta en regulación climática”.

6. El voto minoritario en “Biden c. Nebraska”

Ahora sí se cuenta con información suficiente para abordar el voto minoritario en “Biden c. Nebraska” sobre la delegación legislativa.

Las atribuciones regulatorias del Secretario de Educación deberían ser interpretadas y estudiadas en su debido contexto. Lo que primero lleva a comprender que su ejercicio se daría en situaciones de emergencia. A su vez, las modificaciones o renuncias abarcarían la sustitución de términos y condiciones.

Desde la mirada de la minoría, la mayoría eligió piezas a analizar de la delegación y las examinó por separado, sin atender al significado integral. Dado que una interpretación ordinaria avalaría el ejercicio del Secretario de Educación dentro de la delegación, la mayoría recurrió a la doctrina de las cuestiones sustanciales. Y lo hizo porque esa es la manera que encontró de denegar delegaciones amplias que se traducen en regulaciones significativas. La mayoría -otra vez- terminó por desplazar al Congreso y al Ejecutivo y “a los millones de personas que aquellos representan” en el diseño de políticas públicas.

En el voto de Kagan, se consintió el plan de préstamos estudiantiles porque se habría ajustado a la delegación. El Secretario de Educación, en el marco delegante, adoptó medidas necesarias en una situación de emergencia para evitar que muchas personas no estén en una situación económica peor. El análisis de la mayoría parte de “paquetes envasados al vacío” (modificar y renunciar), basado en la premisa “divide y vencerás”. Esto, desde ya, impediría que se pueda obtener una interpretación de todo el instrumento analizado, parámetro que atribuye al famoso caso “McCulloch v. Maryland” de 1819[vii].

Incluso para la minoría la conjunción modificar y renunciar proveería, a sentido contrario, una habilitación para formular nuevas regulaciones que supongan cambios sustanciales. La interpretación restrictiva de la mayoría terminaría por desvirtuar el sentido de la delegación y dejaría al Secretario de Educación sin herramientas para responder a situaciones de emergencia.

Por mi parte, considero que aquí se detectaría un problema en la argumentación de la minoría: el apoyo en la emergencia para validar el plan. Al mismo tiempo, este es un inconveniente que se enfrenta en Argentina y que consiste en que las medidas de emergencia deberían acotarse a las situaciones de emergencia. No obstante, parecería que el alcance del plan habría excedido el contexto de emergencia. De hecho, el estado de emergencia por COVID-19 finalizó poco después de haberse dictado.

A su vez, en el voto de minoría se repasan otras medidas sobre préstamos estudiantiles durante la pandemia por COVID-19, que incluyeron suspensiones, reducciones de intereses y refinanciaciones. Pero las mencionan para preguntarse por qué los estados y la Corte en su momento no las cuestionaron.

Entre los diversos votos se advierte una contraposición política e ideológica absoluta. Y las acusaciones impiden vislumbrar un equilibrio. La minoría, por cierto, achaca el uso de la doctrina de las cuestiones sustanciales para oponerse al Congreso y a la Administración, “o al menos a oponerse cuando las respuestas brindadas no son del gusto de la Corte”. A la pregunta “¿quién tiene la atribución regulatoria sobre temas relevantes?”, la mayoría contestó en West Virginia c. EPA y en este caso “esta Corte”. Kagan usó juego de palabras para imputar esta postura mayoritaria el Partido Republicano[viii] y apuntó que la doctrina de cuestiones sustanciales no funciona para entender mejor el ámbito de la delegación legislativa, sino para derrotarlo[ix].  

Esa doctrina de las cuestiones sustanciales se opone, según la minoría, al objetivo de las delegaciones, a los antecedentes sobre la materia y demandaría que el Congreso delegue en términos muy precisos, lo que no ocurre en la gran parte de supuestos. Y no se hace de esa forma porque se buscaría -con delegaciones amplias- que se proporcionen respuestas útiles -tanto en sentido técnico como temporal- a circunstancias que varían. Por consiguiente, la doctrina referida se convierte en un problema “sustancial no solo para el Gobierno, sino también para la democracia”.

La minoría indicó, asimismo, que el Congreso es una institución democrática y responde, aunque de forma imperfecta, a preferencias de votantes. Y de manera similar lo hacen otros funcionarios, como titulares de una Secretaría o una agencia, que no fueron votados directamente pero responden a un Presidente con amplia representación.
“¿Pero esta Corte?”, se preguntó la minoría, y respondió que “por diseño estaría separada de los órganos políticos” y por eso debería “ocuparse de sus asuntos, decidir solo casos y controversias y abstenerse de formular políticas públicas como este plan de alivio para préstamos estudiantiles”.

7. Reflexiones finales

Algunas de las cuestiones analizadas y expresadas por la Corte Suprema son similares a las debatidas en Argentina. Con eso me refiero a las ideas sobre las funciones de cada uno de los poderes, la elaboración de políticas públicas y su validez en términos constitucionales. De hecho, mientras escribo estas líneas se promueve un juicio político contra todos los miembros de la Corte Suprema argentina por presunto mal desempeño. A su vez, el juicio político obedece a diferencias irreconciliables -la grieta- entre los diversos sectores políticos y los órganos constitucionales.

Por cierto, en Argentina el Poder Ejecutivo de la Nación -junto con muchos gobernadores provinciales- disiente con la Corte Suprema, entre otros temas, por inmiscuirse en el Consejo de la Magistratura, al mismo tiempo que el Ministerio Público Fiscal tiene un Procurador interino y el Defensor del Pueblo sigue vacante hace más de diez años. Los últimos tres órganos mencionados fueron incorporados al texto constitucional en 1994, es decir hace casi treinta años, y aún los otros poderes y los grupos políticos de diverso color no se ponen de acuerdo sobre cómo deberían funcionar. A lo que hay que agregar que la Corte argentina tiene solo cuatro miembros y resta nombrar un quinto.  

En lo que concierne a EE.UU., lo expuesto permite aproximarse a sus debates actuales, que trascienden a los préstamos estudiantiles y hunden al país en una fosa oceánica. Y de allí EE.UU. no saldrá si padece mayorías automáticas en dos de sus poderes, sin voto popular para elegir al Presidente y con otros quiebres sociales y económicos que tampoco asoman una solución pacífica.

 

https://palabrasdelderecho.com.ar/articulo/4436/Biden-c.-Nebraska-Comentario-al-fallo-de-la-Corte-Suprema-de-Estados-Unidos-sobre-el-plan-de-prestamos-estudiantiles