• jueves 20 de junio del 2024
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La cuestión federal

Un recorrido por uno de los requisitos esenciales del recurso extraordinario federal.

Por Patricio José Santamarina 

A pesar de ser un tema clásico, siempre es bueno retomar y repasar este instituto, cuya naturaleza refleja el esquema constitucional argentino, pues la cuestión federal es el producto procesal que deriva de la forma federal de estado y del principio de supremacía constitucional.

Nos proponemos entonces delimitar y conceptualizar a la “cuestión federal” como requisito propio del Recurso Extraordinario Federal, mostrar su ubicación en el derecho positivo y hacer un breve repaso de su evolución y particular denominación. Explicar además su clasificación mediante distintos ejemplos de precedentes de la CSJN.

La elección del tema radica en la circunstancia de que la “cuestión federal”[1] es el requisito propio más importante del Recurso Extraordinario Federal[2], pues es ésta la que lo define y caracteriza. Ello es así, toda vez que justamente el objetivo de este medio de impugnación de excepción es asegurar la supremacía constitucional[3], por tal motivo, en el supuesto que una causa judicial no presente ribetes de índole constitucional en conflicto resultaría inoficioso y no habilitaría, en principio, la apertura de esta particular vía casatoria[4].

A propósito de ello, nos parece clarificador la cita de Vanossi que efectúa Linares Quintana en su Tratado de la ciencia del Derecho Constitucional, en cuanto dice que según aquel autor “el meollo de la cuestión en el recurso extraordinario, como lo señala el título de este trabajo (la cuestión federal y constitucional: el quid del recurso extraordinario), consiste en la determinación de la «cuestión federal». Pero la cuestión federal, y desde su propio nombre -ya consagrado- con que ha sido bautizada, se equivoca, se presta a confusión y no está suficientemente perfilada en la ley. Ésta, por su parte, no hace más que mencionar esas tres hipótesis en los tres incisos del art. 14; pero sabemos que era un valor entendido, y sigue siéndolo en gran medida, que el perno a través del cual gira, circula y se abre la válvula, o sea, a través de la cual penetra por vía recursiva extraordinaria, es necesariamente ese dato: si hay o no cuestión federal. De modo, pues, que el recurso extraordinario está indisolublemente unido al tema de la cuestión federal, por cuanto, sin cuestión federal no puede haber recurso extraordinario procedente, y si hay cuestión federal el recurso puede ser procedente aunque puedan estar insuficientemente contemplados otros aspectos y otros recaudos”[5].

Idéntica postura sostiene Sofía Sagües, al expresar que  el recurso extraordinario federal tiene su núcleo central en la cuestión federal, puesto que sólo su existencia admitiría, conforme el diseño originario, la apertura de la competencia extraordinaria delegada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación[6].

1. Concepto. Lineamientos generales.

La noción de cuestión federal tuvo su fundamento en la génesis del diseño arquitectónico constitucional [7], pues en un primer momento la C.S.J.N. tenía una jurisdicción limitada sólo a cuestiones de orden federal[8]. Ello es una derivación lógica del sistema de distribución de competencias previsto en la  Constitución Nacional, que deriva especialmente de los artículos 1, 75 inc. 12, 116 y 121.

En El Federalista LXXX, ya se ve cómo el constituyente norteamericano (seguido luego por el argentino), va delineando cuál habrá de ser la jurisdicción de la Justicia Nacional, a propósito de lo cual Kent –entre otros autores de la época[9]- explica que el Poder Judicial de los Estados Unidos es el final expositor de la Constitución[10]. Esta concepción norteamericana marcó el diseño de nuestro sistema[11].

Esto es, la organización originaria del sistema constitucional prevé una duplicidad de poderes estructurada sobre un gobierno central y diferentes gobiernos provinciales, donde tanto en el ámbito del Ejecutivo como Legislativo y Judicial, cada uno -Nacional o Provincial- tendrá su jurisdicción según lo establezca la Constitución. Como lo explica Tribiño, con la distinguida pluma que lo caracteriza, en el sistema federal de organización estatal que consagra el artículo 1° de la Constitución Nacional, coexisten en nuestro país diversas estructuras judiciales que poseen entre sí total independencia funcional y jurídica. Esta falta de interrelación, sin embargo, tiene una importante excepción en la regulación contenida en el artículo 14 de la ley 48[12], en donde se instituye un medio impugnatorio singular, conocido como recurso extraordinario[13].

En principio podríamos definir a la cuestión federal como aquella que versa sobre la interpretación de normas o de actos federales de autoridades de la Nación, o acerca de los conflictos entre la Constitución Nacional y otras normas o actos de autoridades nacionales o locales[14].

Las cuestiones federales se refieren específicamente a la interpretación de normas o de actos de las autoridades de la Nación, o sobre conflictos entre la Constitución y otros actos o normas federales, por un lado, y actos o normas de autoridades locales por otro. Las cuestiones federales son pues, cuestiones de derecho, y como tales se refieren a la interpretación de normas y actos federales, y a los conflictos en éstos y actos locales[15]. Ello excluye las cuestiones de hecho del ámbito normal de recurso extraordinario[16].

Respecto de la cuestión terminológica, no existe un total acuerdo doctrinario, puesto que como señala Bielsa, la expresión “cuestión federal” fue acuñada del derecho norteamericano y ha sido adoptada por el ámbito forense, porque alguien la empleó una vez, y se siguió con el uso, pero de manera irreflexiva y generalizada[17].

En este sentido el inmenso jurista rosarino comenta que es un error porque: a) el objetivo fundamental del recurso extraordinario es afirmar la supremacía de la Constitución Nacional. Luego, lo que hace a su esencia es una cuestión constitucional, antes que una cuestión federal: b) en la mayor parte de los asuntos donde se vierte el recurso extraordinario, la materia discutida es “constitucional”, y no “federal”. c) la “cuestión constitucional”, es el género, mientras que el “caso federal” es sólo la especie de aquel. Una causa judicial, en su consecuencia, puede no involucrar una cuestión federal, y sin embargo debe tramitarse el recurso extraordinario, si en tal proceso hay una cuestión constitucional. d) no debe emplearse la expresión “cuestión federal”, por el hecho de que el recurso extraordinario sea diligenciado ante una Corte federal, como es la Corte Suprema de Justicia de la Nación: una cosa es, prosigue el autor, la “cuestión” materia del recurso, y otra la “jurisdicción federal” para entender en dicho recurso. e) El mal empleo de la expresión “cuestión federal” puede auspiciar una versión restrictiva del recurso extraordinario[18]. Si bien este criterio es compartido por gran parte de la doctrina[19], otros autores como Bidart Campos sostienen que tal cuestión carece de trascendencia, y apunta que es estéril la disputa en torno del nombre de “cuestión constitucional” o “cuestión federal” porque cualquiera de ambas expresiones da idea clara y bastante del concepto al que las dos apuntan. Todo lo constitucional es federal, de modo que si se usa la locución “cuestión federal” queda abarcada la que versa sobre la constitución federal. Y si se prefiere hablar de “cuestión constitucional”, la denominación es también correcta e integral, porque lo constitucional absorbe lo “infraconstitucional” federal ( o estrictamente federal que se estime independiente, pero subordinado a la constitución, y subordinante del orden jurídico no federal)[20].

Sin perjuicio de lo expresado, quizás en un sentido técnico jurídico la forma correcta de llamar a esta cuestión, viene a ser la que adopta Néstor Sagües[21], quien denomina a la misma “cuestión constitucional nacional”, puesto que la misma versa sobre temas constitucionales, que no necesariamente sean federales (Ej. Derecho a la libertad física, de aprender y enseñar, de asociarse, de trabajar, etc.) y por un tema de uso más frecuente, la Carta Magna es llamada “constitución nacional” y no “constitución Federal”. [22]

Por nuestra parte, si bien compartimos lo señalado por el maestro Bielsa, y la correcta disquisición técnica propuesta por Néstor Sagües, lo cierto es que si por el uso y costumbre de la práctica forense se ha denominado “cuestión federal” a nuestro objeto de estudio, no habría inconvenientes en mantener esa denominación[23].

2. Clasificación.

En cuanto a la clasificación de la cuestión federal, la mayoría de la doctrina, sigue a IMAZ y REY[24], quienes distinguen entre cuestión federal “simple” y “compleja”. Ésta última a su vez se divide en cuestión compleja directa e indirecta. Al respecto, es de gran interés la explicación que realiza VANOSSI[25], quien enseña que los primeros doctrinarios que analizaron este particular medio de impugnación no trataron rigurosamente este tema. Fueron pues, IMAZ y REY, los que propusieron la mencionada clasificación, que por su fuerza paradigmática siguió la propia Corte. Asimismo, el citado autor enseña que tal clasificación cobró notoria importancia, por el hecho que aquellos prestigiosos juristas eran secretarios de la Corte, encargados además de clasificar todo el material del Tribunal y hacer la publicación en los Fallos y en el Digesto, y allí volcaron los índices clasificatorios[26].

Aclarado lo anterior, cabe aproximar un concepto liminar de cada una de ellas. Así, la cuestión federal simple es aquella que se da por pura interpretación (nada más que por interpretación) de las normas que integran el llamado bloque federal[27], ya sea interpretación de un artículo de la Constitución, interpretación de una ley federal (no leyes comunes), interpretación de un tratado internacional o también de otras normas o de actos ejercidos en nombre del gobierno que tuvieran índole federal (de modo que podrían entrar también la interpretación de reglamentos y otras normas de inferior jerarquía)[28].

La cuestión federal compleja, ya no sería de pura interpretación sino de confrontación entre normas dos normas, de allí su denominación[29], es decir que en la cuestión federal compleja, estaría en juego la situación de determinar qué norma o normas deben, en virtud del principio de supremacía, aplicarse a un caso determinado, y consecuentemente qué otra norma o qué otro acto debe ser desplazado.

Como dijimos, respecto de ésta última cabe hacer una distinción o subdistindición entre la cuestión federal compleja directa y la cuestión federal indirecta. La cuestión federal compleja es directa[30] cuando está en juego la Constitución, y cualquier otra norma inferior, pero siempre estando la Constitución en ese conflicto de normas. En cambio, la cuestión federal es indirecta[31]o mediata cuando el conflicto se da entre normas de diferentes jerarquías, pero ninguna de ellas es la Constitución[32].

Analizemos paso a paso cada una de ellas con algunos ejemplos que -según entendemos- echarán un manto de luz sobre la cuestión.

3. Cuestión Federal simple.

Se denomina cuestión federal simple a la contenida en el artículo 14 inciso 3 de la ley 48, que requiere la interpretación o inteligencia de: cláusulas de la Constitución, de un tratado, de una ley o decreto federal, normas reglamentarias de dispositivos federales o de los ordenamientos de autoridades nacionales, actos de las autoridades nacionales, y a todo problema en el que se encuentre involucrada directa o indirectamente la aplicación de una ley federal[33].

Así, toda la actividad judicial concerniente a la interpretación y aplicación de normatividades federales, configura una cuestión federal simple, y las decisiones que dicta la Corte Federal en dicha materia, suele denominarse “Casación Federal”[34].

El citado inciso del artículo 14 reza: Cuando la inteligencia de alguna cláusula de la Constitución, o de un Tratado o ley del Congreso, o una comisión ejercida en nombre de la autoridad nacional haya sido cuestionada y la decisión sea contra la validez del título, derecho; privilegio o exención que se funda en dicha cláusula y sea materia de litigio.

Entendemos que la palabra “inteligencia” se refiere a interpretación, y justamente en lo que consiste esta parcela de análisis, es en desentrañar el alcance, contenido, sentido o sustancia de una norma positiva perteneciente al bloque de constitucionalidad.

Estimamos que para una mejor clarificación de ello, conviene repasar algunos ejemplos de cuestión federal simple.

3.a. Cuestión federal simple por interpretación de la Constitución Nacional.

Una singular situación se da en el precedente “Irigoyen”, en Fallos 162:149, del 14 de septiembre de 1931; allí, el presidente Irigoyen, quien un año antes había sido infamemente derrocado por las fuerzas armadas, iniciando una lamentable saga de quiebres constitucionales en nuestra historia, sostenía que no debía ser juzgado por la justicia civil, sino que sólo podría ser sometido ante las autoridades políticas mediante el procedimiento de juicio político[35].

En el precedente, la cuestión a analizar versó estrictamente por el alcance que tenían los artículos 45, 51, 52, 67 inc. 11° y 67 inc. 12 (actuales 53, 59, 60 75 inc. 8 y 75 inc. 12) respecto de las facultades de cada Cámara del Congreso en el instituto del Juicio Político. Es claramente una cuestión federal simple, pues se analiza la armonización y sustancia de distintos puntos de la Carta Magna.

En Fallos 179:423 también se configura una cuestión federal simple. Allí, se plantea una querella criminal por calumnias presuntamente cometidas por un cónsul y otras dos personas a través de la prensa. El caso llega a la Corte Federal para dilucidar si era competente la Justicia Federal por tratarse de un caso  donde intervenía un agente extranjero, o si por la prohibición establecida en el artículo 32, debería intervenir la justicia ordinaria. Allí, el Tribunal interpretó el alcance de la interdicción del artículo 32 respecto del Congreso, y el significado de “jurisdicción federal”. Además, hizo lo propio respecto de la expresión del artículo 100 (actual 116) causas “concernientes a Cónsules extranjeros”.

Otro ejemplo que puede citarse es el caso del Diputado Nacional por la Provincia de San Juan, Marcelo Zunino, en Fallos 185:360. En el caso, al legislador se le había corrido traslado de una acusación en su contra por un juicio de calumnias e injurias, las que este repelió invocando su inmunidad como congresista nacional en los términos de los artículos 61 y 62 (actuales 68 y 69). La Corte Federal, convalidó la actuación de la justicia local, en tanto entendió que la “simple acusación no se fundaba en opiniones o discursos que haya emitido en el desempeño de su mandato, y agregó que el simple traslado de la acusación no importa orden de arresto o prisión, ni afecta la libertad personal del recurrente” . Para decidir como lo hizo, claramente debió interpretar y desentrañar -de manera exclusiva, pues no resulta atingente ni interpretar otra norma- directamente la Constitución.

Otro ejemplo de cuestión federal simple por interpretación de la Constitución, se da en el emblemático caso “Sofia” (en Fallos 253:304). Allí, el tribunal desplegó su actividad hermenéutica sobre el alcance de las restricciones del artículo 23, en particular dijo que la declaración de estado de sitio, no sólo alcanzaba a aquellas cuestiones que motivaron el dictado de este estado de excepción, sino que las sobrevivientes que pudieron no ser previstas por el legislador. Si bien entendemos que claramente este criterio no subsistiría hoy en día, pues la suspensión de la vigencia de derechos que supone el estado de sitio debe ser interpretada con un criterio en extremo restrictivo, lo cierto es que el casó versó sobre la interpretación del alcance y contenido del artículo 23 de la C.N.

El reconocido caso “Ponzetti de Balbín”, también se trata de una cuestión federal simple, pues allí el tribunal analiza el alcance del derecho a la intimidad, contenido de la cláusula del artículo 19[36].

Más acá en el tiempo, encontramos el precedente “Menem, Amado Calixto”, de 2003 (M. 1045. XXXVII), donde la Corte debió interpretar el alcance de los derechos a la libertad de expresión y al honor contenidos en el artículo 14 de la Carta Magna Federal, su dimensión, alcance y aplicación en particular de la doctrina pretoriana de la real malicia a personas que no reviste la condición de funcionarios públicos ni figuras públicas.

De manera reciente, el Alto Tribunal ha resuelto en el precedente “Tommasi” (CSJ 23/2014 50t CS1, del 22-12-2020), el alcance del derecho de defensa previsto en el artículo 18 de la Constitución. Allí la Corte sostuvo que la inviolabilidad a la defensa en juicio consagrada en aquella norma implicaba la obligación de los jueces, de abordar todas las peticiones, y argumentos defensivos de las partes.

3.b. Cuestión federal simple por interpretación de tratados internacionales.

En el tema de referencia la interpretación se realiza sobre el alcance y contenido de un dispositivo contenido en un tratado internacional, sea cual fuere la naturaleza de este.

Un ejemplo de este caso se dio en Fallos 325:2567 del 10 de octubre de 2010. Allí, en las instancias de grado, se había excluido del límite de responsabilidad previsto en el art. 22 el Convenio de Varsovia de 1929, la suma correspondiente a la indemnización del daño moral padecido por una pasajera que sufrió la demora en la maleta de equipaje. La empresa demandada (British Airways) ocurrió a la Corte por Recurso Extraordinario, alegando que el tope señalado incluía la reparación correspondiente al daño de cualquier tipo; finalmente el Tribunal expreso que la suma prevista en la norma, tiene por objeto cubrir de modo integral el daño causado, cualesquiera sean sus diferentes elementos, aristas o facetas. Para ello, se debió interpretar el alcance, contenido y matiz de la mencionada norma; y recalcamos sólo de esa norma del bloque federal, y por ello es una cuestión federal simple.

En el caso “Pruna Bertot” ( En fallos 312:2332) la Corte interpretó que a tenor de lo normado por el artículo 12 del tratado de Extradición celebrado entre Argentina y Estados Unidos de América, que la demora en el trámite de extradición acaecida entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Justicia Argentina, no debería computarse a los fines de la caducidad de dicha extradición, en perjuicio del país reclamante, pues ello implicaba sumar una exigencia no deducible del tratado y hacer recaer sobre el país solicitante las consecuencias y responsabilidad de un trámite que depende de funcionarios argentinos. Acá, hay interpretación simple de un tratado.

Otro ejemplo puede encontrarse en el precedente “Pfizer Inc.”, en Fallos 325:1056. Allí el alto Tribunal interpretó las modalidades que debe tener una solicitud de reconocimiento de patente intelectual de acuerdo a lo normado por el art. 70 del ADPIC (Acuerdo sobre los aspectos de los derechos de Propiedad Intelectual del Comercio), y desde que momento comenzaban a regir los derechos del titular de la patente.

3.c. Otros ejemplos de cuestiones federales simples, por interpretación de normas federales.

En el precedente “Nidera” de fallos 326:708, la configuración de una cuestión federal simple se daba por la interpretación del Código Aduanero (ley 22.415).  La empresa impugnaba una multa impuesta por el organismo de contralor, en virtud de la inexactitud de un 2% entre lo declarado por la empresa, y la cantidad efectiva a importar a bordo de un buque. Allí la Corte, echando mano a los artículos 959 del citado ordenamiento y a su decreto reglamentario, dejó sin efecto la sanción por entender que se trató de mercaderías susceptibles de modificar su volumen o peso (la mercadería a importar era urea), y que la alteración fue en menor medida de las previsiones legales (40% según art. 97, Dec. 1001/82). Acá la cuestión se daba por simple interpretación y aplicación del contenido de una norma federal.

En Fallos 326:2514, del 5 de Agosto de 2003,  la Corte estableció el alcance del artículo 457 del Código Procesal Penal de la Nación que fija qué tipo de resoluciones son susceptibles de ser impugnadas mediante recurso de Casación. Allí, dijo el Tribunal que las decisiones de las instancias anteriores que permitían la admisión de la Oficina Anticorrupción en el rol de querellante en procesos penales cuya investigación estaba a cargo del Ministerio Público, constituían sentencias equiparables a definitivas en los términos de la citada norma, y habilitaban la procedencia del recurso de casación.  La cuestión federal simple, como se puede ver claramente es por la interpretación de una norma federal, en particular que tipo de resoluciones son equiparables o constituyen “sentencias definitivas” en el C.P.P.N.

Otro ejemplo, pero esta vez de Decretos de Necesidad y Urgencia se da en el precedente “López” en Fallos 326:2037. Ahí, el Máximo Tribunal -en un fallo que encontramos por demás criticable- estableció que los descuentos sobre los haberes del sector público dispuestos por el decreto 430/2000 podrían ser trasladados a los pasivos. Así, el tribunal interpretando exclusivamente la letra de esta norma federal dijo que “puede afirmarse que el hecho de que este último estatuto «en referencia al Decreto 430/2000» haya establecido descuentos «únicamente» en los haberes de los empleados del sector público nacional, no impide que los efectos de esas reducciones se trasladen a los haberes de retiro cuando estos están necesariamente vinculados a los primero y no media una exclusión expresa.”

La cuestión federal simple, se da por la interpretación del alcance de la norma, en particular si puede proyectar -a pesar de decir “únicamente”- sus efectos sobre el sector pasivo.

4. Cuestiones federales complejas.

Según Imaz y Rey, es cuestión federal compleja, aquella que versa sobre la compatibilidad de una norma o acto, nacionales o locales, con la Constitución Nacional[37]. Tribiño explica que la cuestión federal compleja se da cuando se suscita un conflicto entre alguna norma o acto infraconstitucional y la Constitución, o entre disposiciones infraconstitucionales.

Como puede observarse, la palabra “compleja”, a diferencia de la simple, denota que se encuentra involucrado más de un dispositivo legal.

Las cuestiones federales complejas, se encuentran mencionadas en el artículo 14 incisos 1 y 2 de la ley 48.

4.a. La cuestión federal compleja directa.

La cuestión federal compleja directa, es aquella en la que se hace un juicio de compatibilidad constitucional de una norma inferior. El inciso 1° del artículo 14 dice: “Cuando en el pleito se haya puesto en cuestión la validez de un tratado, de una ley del Congreso, o de una autoridad ejercida en nombre de la Nación, y la decisión haya sido contra su validez”.

Doctrinariamente se ha dicho que cuando la incompatibilidad o confrontación se da inmediatamente entre la Constitución y cualquier norma o acto nacional o provincial, con prescindencia de cualquier otra norma o acto, estamos frente a una cuestión federal compleja directa[38].

Estas cuestiones demandan un procedimiento que consta de los siguientes pasos: i. primero la Corte interpreta la norma constitucional invocada; ii. luego debe comparar esta interpretación con la norma o acto impugnado, ya sea según la interpretación de la Corte si dicha norma o acto fuera federal, o bien del tribunal apelado si lo impugnado fuera derecho común o local; y iii. finalmente, debe resolver acerca de la compatibilidad de las normas impugnadas con la norma constitucional invocada[39].

Dado el extenso abanico de posibilidades en que puede presentarse una cuestión federal, analizaremos, las que se consideran de mayor trascendencia.

4.a.1. Cuestiones federales complejas directas por confrontación entre la Constitución y un tratado.

Respecto a este punto, y como dato curioso, cabe señalar, según Imaz y Rey, ni en la República Argentina ni en los Estados Unidos se ha declarado la inconstitucionalidad de un tratado, a excepción del caso “Cabrera, Washington c/ Comisión Técnica Mixta de Salto Grande”, en fallos 305:2105[40].

Allí, la Corte declaró que resultaba inconstitucional (por violatorio al derecho a la jurisdicción) el artículo 4° del Acuerdo de Sede, en cuanto no preveía ningún procedimiento apropiado para resolver controversias que se susciten en asunto de carácter laboral por reclamos de agentes o funcionarios de la Comisión de referencia en casos de despido.

4.a.2. Cuestiones federales complejas directas, por confrontación entre la Constitución y una Ley federal.

En este punto, un caso de suma trascendencia política e institucional se presenta en el fallo “Perón, Juan Domingo y otros s/ Traición”. Allí, el expresidente requirió a la justicia la extinción de la acción seguida en su contra por el delito de traición a la patria, invocando como argumento la amnistía dispuesta por ley 14.436 del 22 de Mayo de 1958.

El Alto Tribunal nacional, confirmando las decisiones de las instancias anteriores, rechazó la pretensión del actor por entender que la norma que daba sustento a su petición se refería a delitos comunes, y no al delito de traición a la patria. Agregó en tal sentido, que de entenderse que la norma era abarcativa de este último tipo penal, resultaría contraria al artículo 29 de la Constitución, por ello debería estarse a la interpretación -entre las distintas posibles- que permita la pervivencia de la ley.

El confronte en el caso se da entre la citada ley y el artículo 29 de la Carta Magna. La Corte, no declara la inconstitucionalidad de la norma inferior, sino que opta por la interpretación que haga posible su  compatibilidad con la Constitución.

Otro caso de cuestión federal compleja directa, se da en Fallos 314:1376. Allí una firma comercial pone en crisis el artículo 44 inciso primero de la ley 11.683 que permite la clausura de aquellos establecimientos que no emitan facturas o comprobantes de sus ventas. Aduce el impugante que la norma contraría los artículos 14 y 17 de la C.N..

La Corte federal rechaza la petición, en el entendimiento que la mentada clausura no exorbita una razonable limitación a los derechos de propiedad y ejercicio de la industria lícita. Aquí el confronte se hace entre una ley federal y el artículo 17 de la Constitución.

4.a.3. Otros supuestos de cuestiones federales complejas directas.

Una de las situaciones más comunes es quizás la que se da cuando existe una controversia entre la Constitución y una norma de derecho común -no federal- dictada por el Congreso. Un claro -y harto conocido- ejemplo de ello se da en el caso “Sejean c/ Zacs de Sejean”, en fallos 308:2268[41]. Allí el Máximo Tribunal del país, realizó el cotejo entre el artículo 64 de la por entonces ley de matrimonio civil (Nro. 2393) que impedía la disolución del vínculo conyugal y los artículos 16, 19 y 33 de la Constitución Federal, declarando que aquél y “todas aquellas normas que resultan concordantes con ese texto en cuanto priva los divorciados de la posibilidad de recuperar la aptitud nupcial debe ser declarados inconstitucionales”.

En fallos 185:100, La Corte declara inconstitucional un decreto del Poder Ejecutivo que establecía requisitos más allá de las leyes comunes para la disposición y transferencia de bienes. La actividad de contralor del tribunal versó sobre la imposibilidad del Poder Ejecutivo de invadir facultades reglamentarias del Legislativo, es decir el acto declarado inconstitucional era contrario al artículo 86 (hoy 99) de la Constitución.

Otro caso interesante de cuestión federal compleja directa, se plantea en Fallos 102:219, en el cual el Tribunal declara la inconstitucionalidad del artículo 26 de la Constitución de Santiago del Estero, en cuanto prohibía taxativamente la excarcelación de ciertos delitos. Ello por controvertir el artículo 18 de la constitución federal.

También se configura este tipo de cuestiones federales por actos de autoridades de provincia. Tal es el caso “Sucesores de José Caballero”, de Fallos 185:343, donde el Tribunal declara inconstitucional la posesión realizada por la provincia de Buenos Aires sobre un predio particular, por violentar el artículo 17 de la C.N.

En los casos vistos se puede observar con claridad el esquema de análisis mencionado antes: interpretación de la cláusula constitucional comparativamente con la norma inferior, y la consecuente conclusión de ello que versará sobre la compatibilidad o incompatibilidad de ésta última respecto de aquella.

5. Cuestión federal compleja indirecta.

Esta cuestión es la prevista en el inciso 2° del artículo 14 de la ley 48, y ha sido calificada como aquella que se presenta cuando, con motivo de una incompatibilidad entre normas o actos emanados de diferentes autoridades de la Nación, o entre normas o actos nacionales con otros locales, deba resolverse esa contradicción por interpretación de la Constitución Nacional que de tal forma, se aplica de manera mediata o indirecta. Ello por cuanto la confrontación directa se da entre dos dispositivos y ninguno estos es la Constitución Federal.

 La cuestión federal compleja indirecta demanda un procedimiento que consta de los siguientes pasos: primero deberá la Corte interpretar la norma de superior jerarquía en el ordenamiento jurídico; luego deberá interpretar la norma de inferior rango y compararla con la primera a fin de establecer su compatibilidad o no; finalmente deberá interpretar la Constitución con el fin de establecer si la normativa fundamental establece una prioridad entre las normas del ordenamiento que resultaron incompatibles[42].

Un claro ejemplo del caso se presenta en Fallos 151:5, donde se coteja una ley del Congreso con un Decreto Reglamentario del P.E. para analizar un posible exceso en los términos del artículo, por entonces 86 inc. 2°, hoy 99 inc. 2°. En el caso la empresa Chadwick, Weis y Cía. Ltda. plantea la inconstitucionalidad del Decreto Reglamentario de la ley 11.252, dictado del 7 de diciembre de 1923, por cuanto -según alegaba- extiende a otras personas que no son compañías de seguros, como expresamente lo prevé el texto de la ley, un impuesto del 7% sobre la prima de las pólizas que se extienden a terceros. El Alto Tribunal, analizando el fín de la norma, sostiene que no hubo un desvío alegando que lo que se grava con un impuesto es la prima del seguro, y, “en consecuencia, debe abonar dicho impuesto quien perciba esa prima, esto es, una Compañía, un particular, un agente, un representante, etc, del que ha realizado la operación en las condiciones que prevé la ley.”. [43]

¿Cómo se plantea la cuestión federal en el sub lite? por el análisis de compatibilidad entre el Decreto y la Ley; acá se realiza un primer confronte directo entre ambas normas, y en una segunda fase se realiza un segundo confronte, esta vez no es directo sino meditado, con la Constitución, en particular con el artículo 86 inc. 2. Es decir, si el Decreto hubiese ido más allá de la previsión normativa, supongamos elevando la alícuota, este desacople entre ambas normas inferiores (Ley y Decreto), hubiese derivado en la inconstitucionalidad de uno de los dos preceptos. En el caso, por la materia claro está, hubiera correspondido declarar inválido el Decreto del P.E.[44]

Más acá en el tiempo, en fallos 321:3108, la Corte dictó una sentencia donde también se aprecia con claridad la cuestión federal compleja indirecta, por el cotejo de constitucionalidad realizado entre una ley provincial, la 7524 de la provincia de Córdoba, y la ley nacional, 23.282, que se encuentra incorporada al Código de Comercio.

La ley local estableció que aquellas personas que quieran ejercer la profesión de martillero o corredor público, deberían poseer un título oficial, mientras que la manda nacional, prevé que para el ejercicio de dicha actividad, basta con rendir un examen de idoneidad ante cualquier tribunal de alzada de la provincia.

En el caso, el actor, habiendo rendido el examen correspondiente ante una Cámara de Apelaciones, se ve impedido por la autoridad de aplicación cordobesa quien, blandiendo la ley vernácula, arguye que el solicitante no cumple los requisitos correspondientes para ejercer la actividad.

La Corte Nacional, explica que ambas leyes son incompatibles entre sí (“antitéticas” es el término que utiliza el tribunal en su sentencia), y si bien reconoce la titularidad local en cuanto al ejercicio del poder de policía, estima que ello no puede entorpecer el ejercicio de las facultades exclusivamente delegadas al gobierno federal, entre las que se encuentra la atribución de dictar los códigos comunes (Cons. 14 del fallo).

Es decir, la cuestión federal  se presenta así por un desajuste entre una ley local que regula el ejercicio de la profesión y el Código de Comercio. Como derivación de ello, corresponde en un segundo paso cotejar la norma incompatible con el artículo 75 inciso 12 de la Constitución. En el caso, luego de realizado tal análisis se censuró el dispositivo provincial.

En otro precedente, fallado el 2 de Agosto de 2000 (Famyl S.A. c/ Estado Nacional”, en Fallos 322:2256), se planteó una cuestión por demás interesante. El Congreso Nacional sancionó dos leyes en virtud de las cuales se quitaba la exención del impuesto al valor agregado de las empresas de medicina prepaga (por la primera de ellas), y a la vez impuso una alícuota morigerada de dicho tributo. Esto último fue vetado por un Decreto del P.E., quedando entonces estas empresas sin la exención, derogada por la primera ley, y sin la alícuota diferencial impuesta por la segunda en cuanto fue vetada por el P.E.

La firma actora articuló una acción de amparo impugnando la validez constitucional del Decreto, por considerar que la aprobación parcial alteraba el espíritu y la unidad del proyecto en los términos del artículo 80 de la Constitución. El tribunal hizo lugar a la pretensión y entendió que el obrar del P.E. contrarió la Carta Magna, expresando que “En efecto, el Congreso Nacional aprobó dos normas por las que fijó el tratamiento en el impuesto al valor agregado de las empresas de medicina prepaga: por la primera, eliminó la exención establecida por la ley entonces vigente, y por la segunda, dispuso que la alícuota del impuesto sería la mitad de la prevista con carácter general por le ley del tributo. Es manifiesta la unidad existente entre ambas, la cual se encuentra claramente corroborada por el trámite parlamentario, que pone en evidencia la interrelación de una con la otra, y que ése fue el medio que el Congreso consideró adecuado para, por una parte, incrementar la recaudación sujetando al tributo una prestación que hasta entonces se hallaba exenta pero, al mismo tiempo, atenuando el nivel de la imposición a fin de no encarecer, más allá de lo que estimó aceptable, un servicio de interés social”, y en base a ello, descalificó el veto presidencial.

Se observa con claridad que la cuestión federal compleja se presenta por la tensión entre dos actos de autoridades federales, una ley del Congreso y un Decreto del Presidente, sindicando a este último como contrario a la Constitución.

En los citados ejemplos, se ve con claridad cómo se vertebra la cuestión federal compleja directa: en primer lugar un análisis de las normas inferiores en pugna, y en una segunda fase, si corresponde, un análisis de preeminencia entre ambas.

6. Colofón.

A lo largo del presente hemos intentado clarificar con ejemplos de casos los distintos supuestos de lo que sin duda alguna es el requisito propio más importante del recurso extraordinario federal, pues la cuestión federal es donde está definido el ADN de esta vía de impugnación.

A través de ella, se cristaliza el objetivo del recurso extraordinario, y halla sus orígenes en lo más profundo del diseño constitucional, convirtiéndose en la fase angular de la interpretación constitucional y el sistema de compatibilidad entre el reparto de potestades locales y federales. 

Usualmente la práctica forense nos lleva a pensar que recurrir es criticar una sentencia, impugnarla en sentido lato intentando desnudar las falencias que porta, o su errónea interpretación del derecho. La jurisdicción casatoria en el orden federal presenta una tarea mucho más compleja y restringida, pues la clave de bóveda para entrar en las instancias de la CSJN es la cabal acreditación de una lesión directa al bloque federal.

La comprensión y manejo del tema no sólo permitirá un debido encuadre en la compleja tarea de recurrir, sino que además sirve para una debida estructuración del reparto de competencias locales y nacionales. De allí la importancia de poder identificar correctamente la cuestión federal.

 



[1] A lo largo de este trabajo se abordará la cuestión vinculada a la denominación del tema, baste decir por ahora que nos referimos a cuestión federal como aquella que aborda la interpretación de una cuestión de derecho federal.

[2] Cabe señalar al respecto que en la función del control de constitucionalidad, ha sido el más importante vehículo procesal para el control máximo de constitucionalidad argentina, y opera desde 1863. SAGÜES, Néstor Pedro, “Derecho Constitucional” , Astrea, 2017, TII, ps. 130.

[3] PALACIO DE CAEIRO, Silvia, “Recurso Extraordinario Federal”, E. La Ley, 2da Ed. año 2013, ps. 1.

[4] Claro está que la doctrina de la “Arbitrariedad de sentencia” constituye una excepción a esta máxima, pero no podemos olvidar que ello es una creación jurisprudencial, contraria al artículo 15 de la ley 48, por lo que su análisis excede el marco de este trabajo.

[5] LINARES QUINTANA, Segundo V. Tratado de la ciencia del Derecho Constitucional, Ed. Plus Ultra, año 1987, T IX, ps. 802. La obra citada es VANOSSI, Jorge Reinaldo, Recurso extraordinario federal y control de constitucionalidad,Buenos Aires, 1984, p. 121.

[6] SAGÜES, Sofía, El recurso extraordinario federal en la ley 48, Ed. Hammurabi, 2017, ps. 45.

[7] SAGÜES, Sofía, ob. cit. ps. 45.

[8] Al respecto, Narciso Lugones dice que “La expresión, que viene del derecho norteamericano, alude a que es exigencia del recurso extraordinario que se halle en juego en el caso la interpretación de normas federales”. Ver LUGONES, Narciso, Recurso extraordinario, Lexis Nexis Depalma, 2002, ps. 95.

[9] Tiffany expresa que la jurisdicción acordada por la Constitución de Estados Unidos a la Corte Federal es ordinaria sobre hechos y derechos, y “por error” como denomina a la de derecho para resolver controversias de carácter constitucional. TIFFANY, Joel, Gobierno y derecho Constitucional según la teoría americana, Ed. La Unión, 1874, traducción de Clodomiro Quiroga, ps. 411.

[10] KENT, James, Comentarios a la Constitución de Estados Unidos, Ed. Políglota de 1897, o e-book, en Freeditorial.

[11] Hughes explicaba que “El establecimiento de una administración federal de justicia era parte fundamental en la concepción de un gobierno nacional de tipo federal. Tal gobierno necesitaba un aparato legislativo y un tribunal que interpretase la legislación. Los tribunales de los Estados habían de someterse a las leyes federales y tendrían que aplicarlas, pero la interpretación definitiva de tales leyes no podría atribuirse al tribunal de un Estado, y mucho menos a los tribunales de diversos estados, cuyas decisiones podrían no coincidir.” HUGHES, Charles Evans, La suprema Corte de los Estados Unidos, Fondo de Cultura económica, México 1946, traducción de Roberto Pasquel y Vicente Herrero, ps. 23

[12] Néstor Sagües, explica que “Es bien sabido que la sección 25 de la Ley Judicial norteamericana de 1789 constituye el antecedente más preciso del artículo 14 de la ley 48. En ciertos aspectos, la ley argentina de 1863 no hizo más que traducir las disposiciones de la norma estadounidense”. SAGÜES, Néstor Pedro, “Ontología de la cuestión federal”, en Temas de Casación y recursos extraordinarios, en honor al Dr. Augusto M. Morello, Ed. LEP, año 1982, ps. 103.

[13] TRIBIÑO, Carlos, El recurso extraordinario ante la Corte Suprema, Ed. Ábaco, Ed. 2003, ps. 21.

[14] IMAZ, Esteban y REY Ricardo “Recurso Extraordinario Federal” ps. 63

[15] Para la mayoría de la doctrina constitucional las cuestiones de derecho común, aunque pueden llegar a la Corte por vía de la sentencia de la sentencia arbitraria, no conforman por sí solas y en la medida en que no entren en conflicto con una norma federal, una cuestión federal. Sin perjuicio  de ello, resulta interesante la opinión de GARAY, quien señala que en el recurso extraordinario por sentencia arbitraria la cuestión federal está constituida por el conflicto entre la sentencia apelada y la o las cláusulas constitucionales que se dicen vulneradas por ella. Aquí se pone en tela de juicio la sentencia misma. GARAY, Alberto, la llamada cuestión federal, Revista del Colegio de Abogado de San Isidro, Nro. 125, Junio 2008, ps. 6.

[16] CARRIÓ, Genaro y Alejandro, “El recurso extraordinario por sentencia arbitraria”, Abeledo Perrot, 1967,  ps. 24 y ss.

[17]BIELSA, Rafael, LL 110-363.

[18]BIELSA, Rafael, ob. cit.

[19] PODETTI, Ramiro “tratado de los recursos” , Ediar, año 2009, ps. 327 y VANOSSI, Jorge Reinaldo, Recurso Extraordinario Federal, Control de Constitucionalidad”. Ed. Abeledo Perrot, año 1966, Ps.129.

[20] BIDART CAMPOS, Ob. Cit. Ps. 638.

[21]SAGÚES, Nestor Pedro “Derecho Procesal Constitucional” ps. 38 y “Ontología de la Cuestión Federal”  y en “Temas de Recurso Extraordinario y la Casación en Homenaje a Augusto Morello”, ps. 119.

[22] Respecto de la cuestión terminológica, y su adopción en el derecho argentino, resulta útil y clarificante la nota al pié número quince realizada en la primera edición del libro “Recurso Extraordinario” Imaz y Rey, del año 1943. En el tercer párrafo de dicha nota, los autores citan (por remisión a la nota número uno) la página 1193 del Tomo I de la obra de Bouvier “Law Dictionary and Conscise Encyclopedía”, editada en Kansas en el año 1914, explicando que: “La expresión cuestión federal proviene del tecnicismo judicial norteamericano”, y luego de ello transcriben el art. 116 -en aquél entonces artículo 100- de la Constitución Nacional.

Al respecto Sola dice que el origen del término proviene de los precedentes americanos que utilizan las palabras federal questions para referirse a las situaciones procesales que permiten la aplicación del control del constitucionalidad; ver SOLA. Juan Vicente, Control judicial de Constitucionalidad, Lexis Nexis, 2006, ps. 326.

[23] Como dato ilustrativo cabe señalar que el “concepto” del instituto que estamos estudiando, no fue concebido como la mayoría de los institutos jurídicos. Al respecto, Bielsa efectúa una serie de consideraciones que encontramos por demás útiles para fundar tal afirmación, así el citado autor dice que: “En la ciencia del derecho la noción de tiene una importancia que no cuestionan ni aun los que no consideran necesaria la metodología en los estudios del derecho. El concepto debe comprender la y su función respecto a la misma institución. Conviene advertir que se trata de una noción que tiene aplicación extensa en importante no tanto en la acepción común como en la técnica jurídica, sobre todo en la ciencia jurídica. El concepto es el resultado de una operación intelectual, que llamamos concepción”. BIELSA, Metodología jurídica, Castellví, Santa Fe, 1961, pg. 133. Repárese que en sentido contrario a lo que bien apunta el autor, el término “cuestión federal”, no es fruto de la concepción como operación intelectual, sino antes de bien de una herencia extranjera que se tornó práctica y se hizo costumbre.

[24] IMAZ, Esteban y REY, Ricardo, Ob. Cit. Ps. 63/64.

[25] VANOSSI, Jorge Reinaldo “Recurso Extraordinario Federal, Control de Constitucionalidad”, ps. 129.

[26] Respecto de la denominación utilizada para clasificar a las cuestiones federales, cabe señalar que Manili, utiliza en similar sentido a la mayoría de la doctrina una clasificación tripartita en estos términos: 1) cuestión federal simple (art. 14, inc. 2), cuestión federal compleja entre normas federales (art. 14 inc. 1), y 3) cuestión federal compleja entre normas nacionales y normas provinciales (art. 14, inc. 2). Ver MANILI, Pablo, Tratado de Derecho Constitucional Argentino y Comparado, Ed. La Ley, 2021, T. VI, ps. 597.

[27] Mayón enseña que el orden federal argentino está compuesto por distintas normas: la Constitución, las leyes que dicta el Congreso, los tratados internacionales, los decretos del Poder Ejecutivo Nacional, etc. MAYON, Carlos “Derecho Constitucional Argentino”, Ed. Haber, La Plata 2021, T I, ps. 163.

[28]Fallos 185:360; 248:462 y 473; 242:275; 224:575, entre muchos otros.

[29] La definición “simple” responde a si la cuestión se refiere a una sola norma, mientras que “compleja” implica dos o más preceptos.

[30] Fallos 169:160; 179:49; 189:105; 200:180; 247:387, entre muchos otros.

[31] Fallos 151:5; 178:304; 189:182; 182:293; 191:245, entre muchos otros.

[32] VANOSSI, Jorge Reinaldo, Ob. Cit. Ps. 134.

[33] Cabe señalar que Podetti, señala que “el vocablo «inteligencia» que la norma utiliza y con respecto a normas o cláusulas de tratados o leyes o actos de autoridades, debe ser entendido en cuanto se refiere a su primacía con respecto a otras normas o actos, pero no en el sentido de interpretación, pues en tal caso no hallaríamos frente a un recurso de casación”. PODETTI, Ramiro, Derecho procesal civil, comercial y laboral, tratado de los recursos, Ediar, 1958, ps 358. Nos permitimos discrepar de tan autorizada opinión, por entender que en la cuestión federal simple, se permite un matiz y existe una fase de interpretación de la norma, y no solamente de compatibilidad constitucional. Sin perjuicio de ello, cabe señalar que según surge del prólogo,  (escrito por su esposa),  aquella obra publicada en 1958, fue finalizada en el año 1955.

 Este dato cobra relevancia si se tiene en cuenta que a esa fecha, solo en dos casos la Corte habría aplicado la doctrina de la sentencia arbitraria, con lo cual es posible que en años anteriores, en el ámbito del recurso extraordinario haya sido más parecido a un recurso de inconstitucionalidad -este claramente es su origen- que de Casación. Si bien ello responde a su fisonomía, en cuestiones federales simples hay una interpretación del alcance y contenido de las normas, que guardan mayor similitud con un recurso de casación.  Los primeros años de la doctrina de sentencia arbitraria, se encuentran bien explicados en TRIBIÑO, Carlos, La Corte Suprema: competencia y vías de acceso, Abeledo Perrot, 2010, ps. 361. Si bien la arbitrariedad de sentencia no guarda un nexo directo con la cuestión federal, pues aquella puede permitir el abordaje de cuestiones de hecho y derecho no federal, el dato nos parece relevante porque es una muestra de cierta flexibilidad en la mirada de la C.S.J.N. respecto de la posibilidad de abrir el abanico de cuestiones sujetas a la decisión del tribunal.

Por otra parte, en un sentido contrario a Podetti, se encuentra otro jurisconsulto de su talla: Lino Palacio, quien asevera que al margen de la finalidad de supremacía de la Constitución prevista en los incisos 1° y 2° de la ley 48, el inciso 3° otorga competencia a la Corte para revisar las resoluciones judiciales que versen, exclusivamente, sobre el alcance de cláusulas constitucionales o de normas federales contenidas en leyes del Congreso. Agrega el citado autor que “En razón de que frente a tales hipótesis se halla excluida la invocación de una incompatibilidad entre normas de distinta jerarquía, no resulta exacto sostener que la función de la CS se circunscribe, cuando se trata del remedio analizado, al control de constitucionalidad, de manera que pese a la primacía e importancia de dicha función peca de insuficiente la denominación de aquél como «recurso extraordinario de inconstitucionalidad»”. PALACIO, Lino Enrique, El recurso Extraordinario Federal, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1997, ps. 18.

[34] PALACIO DE CAEIRO, Silvia, ob. cit. , ps 120.

[35] Hoy este caso se mostraría francamente sencillo, pues es por demás sabido que la única finalidad del juicio político es la destitución del funcionario, y su puesta a disposición ante la justicia, pero en aquel entonces, nos parece que no es una cuestión que se presentaba con tanta claridad, por lo cual no cabría hacer una crítica a la postura sostenida por Irigoyen. Al respecto, llama la atención que la Corte al decidir no cita precedentes, los que nos permite pensar, sin haber hecho un estudio al respecto, que hasta ese momento no había abordado el tema del juicio político.

[36] Fallos 306:1892. Damos por sabidos y conocidos los hechos que envolvieron el caso.

[37] IMAZ, y REY, ob. cit. ps. 135.

[38] TRIBIÑO, Carlos, ob. cit. p. 111.

[39] QUIROGA LAVIE, Humberto, BENEDETTI, Miguel Ángel, CENICACELAYA, María de las Nieves, Derecho constitucional Argentino, Rubinzal Culzoni, Año 2009, T I. ps. 693.

[40] IMAZ, y Rey, ob. cit. ps. 146.

[41] Damos por sabidos los hechos, atento la notoriedad del fallo.

[42] QUIROGA LAVIÉ, Humberto, BENEDETTI, Miguel Ángel y CENICACELAYA, María de las Nieves, ob. cit. ps. 694.

[43] Si bien puede llegar a entenderse que por la evolución jurisprudencial en materia tributaria que ha tenido la Corte Federal, hoy el caso podría resolverse en sentido opuesto por violación al principio de legalidad tributaria, nos parece que -más allá de la decisión final- resulta un ejemplo claro del tipo de cuestión federal que estamos tratando.

[44] Casos de relativa similitud se presentaron en Fallos 200:403: 211:930, 251:122 y 287:150, entre muchos otros.

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