- jueves 18 de abril del 2024
El análisis de Pedro A. Caminos en torno a la ley sancionada en la Legislatura porteña, que habilitó al Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad a revisar decisiones de la Justicia Nacional.
Pedro A. Caminos *
El mito de Osiris era una de las leyendas más populares del Antiguo Egipto. En dicha historia se narraba cómo Osiris fue asesinado por su hermano Seth quien, además, desmembró el cuerpo de su víctima y distribuyó las varias partes entre todas las provincias egipcias. Sin embargo, luego de que Isis, esposa de Osiris, recolectara todas las partes del cuerpo de su esposo, fue posible revivir a la deidad asesinada. La resurrección de Osiris, que simboliza la posibilidad de vida después de la muerte, me permitirá ilustrar la delicada situación institucional que se da en estos días entre el Estado Nacional y la Ciudad de Buenos Aires.
Buenos Aires: Hegemonía, Muerte y Resurrección
Buenos Aires, como espacio geográfico, existe desde fines del siglo XVI. Con obvias ampliaciones territoriales, su corazón siempre estuvo en el mismo lugar. Cerca del río, aunque ignorándolo a veces, en un espacio en el que se concentraban los edificios que alojaron al poder colonial y, luego, a los gobiernos patrios. Pero Buenos Aires no siempre fue políticamente lo mismo. En efecto, en la concepción del primer período revolucionario, a inicios del siglo diecinueve, los políticos porteños asumían la hegemonía de Buenos Aires sobre el resto del país. Era común apelar a la imagen de “la hermana mayor” entre la ciudad porteña y las demás ciudades del antiguo virreinato. Como sabemos, esa asunción fue objeto de controversia desde el primer día de la revolución. La hegemonía porteña fue desafiada varias veces. Pero la potencia económica del puerto y su aduana no fue fácil de derrotar y el rosismo fue, probablemente, el punto más alto del poderío de Buenos Aires sobre el resto del país.
Pero algo comenzó a cambiar a partir de 1853. La organización constitucional de la Argentina no solo creó un espacio institucional en el que los conflictos políticos pudieran resolverse de un modo pacífico que, paulatinamente, iría reemplazando a las guerras civiles en la segunda mitad del siglo diecinueve. Esa organización institucional también permitió la consolidación de un acuerdo político entre los dirigentes del interior que, a través de la conformación del Estado Nacional, pudo crear un nuevo espacio de poder capaz de desplazar a la hegemonía porteña. La fecha simbólica de esa derrota es el de la muerte de Buenos Aires: 1880. La federalización de la Ciudad significó que los porteños se quedaban, a un mismo tiempo, sometidos a la jurisdicción de un Estado Nacional controlado por las élites del interior y privados de controlar lo que hasta ese momento era su hinterland específico: la provincia de Buenos Aires. A partir de esa fecha, la ciudad mantendría su capital simbólico de ser la Capital Federal, una suerte de vidriera del país, importante por su visibilidad, pero sin un peso político especial desde el punto de vista institucional.
La reforma constitucional de 1994 cambió eso. El artículo 129 de la Constitución reformada le otorgó autonomía a la Ciudad, aunque en términos que todavía daban a entender que las élites provinciales no estaban dispuestas a aceptar su inclusión en pie de igualdad. Quizás, la señal más clara de ello sea el lenguaje utilizado. Se quiso degradar la autonomía de la Ciudad estipulando que ella no dictaría una constitución sino un “estatuto organizativo” y que, mientras continuara siendo la Capital de la República, el Estado Nacional seguiría teniendo una mano firme sobre ella a través de una ley especial que protegería sus “intereses”. Pero la dinámica política siempre tiene la virtualidad de escapar de las previsiones de los diseñadores institucionales. En el caso de la Ciudad, la reforma de 1994 significó su resurrección política. Dotada de una nueva centralidad, fue capaz de generar liderazgos que, con independencia de los méritos que les asignemos, alcanzaron la presidencia de la Nación en dos oportunidades y nuclean a uno de los espacios políticos entre los cuales se polariza la opinión argentina en la actualidad.
La Resurrección Institucional, pero incompleta, de la Ciudad y los Tribunales
La federalización de la Ciudad en 1880 significó que el Congreso de la Nación pasaría a dictar su legislación local y que el Presidente de la Nación ejercería en ella una “jefatura directa”. Una consecuencia de ese estado cosas fue que la justicia ordinaria, encargada de la aplicación de las leyes de derecho común, que en las provincias está en manos de la justicia provincial (art. 75, inc. 12, CN), fuera ejercida por tribunales pertenecientes orgánicamente al Poder Judicial de la Nación. A dicha rama de los tribunales se la denomina “justicia nacional” en contraposición con la “justicia federal” con asiento en la ciudad de Buenos Aires que ejerce la competencia propiamente reconocida al Poder Judicial de la Nación en el artículo 116 de la Constitución.
Esta situación se modificó en 1994 cuando la reforma de ese año introdujo el artículo 129 en el texto constitucional. Dicha disposición establece que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción. En 1995, el Congreso Nacional dictó la ley 24.588 que dispuso que la justicia nacional mantendría su jurisdicción y competencia y continuaría a cargo del Poder Judicial de la Nación. La ley estipuló también que la transferencia de organismos, funciones, competencias, servicios y bienes entre ambas jurisdicciones tendría lugar a través de la celebración de convenios.
La Corte Suprema, en el precedente “Zanni” (Fallos 333:589), sostuvo que la regulación de la ley 24.588, atinente a la justicia nacional, tenía como objetivo asegurar la administración de justicia mientras se organizaran las instituciones de la Ciudad, al tiempo que se produjera “gradualmente, un traspaso ordenado de distintas competencias nacionales a la órbita judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
Posteriormente, en 1996, se dictó la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, la cual estableció el esquema general de las instituciones locales, incluyendo una rama judicial. Poco tiempo después, se organizaron los tribunales de la Ciudad, con competencia sobre cuestiones de derecho público, contravencional y de faltas. Aunque se han celebrado convenios entre ambas jurisdicciones, con algunos pequeños avances, sobre todo en materia penal, lo cierto es que el grueso de las competencias ordinarias sigue en manos de la justicia nacional. Esto sugiere que, a diferencia de Osiris, que revivió luego de que las partes de su cuerpo fueran recolectadas por Isis, la Ciudad de Buenos Aires fue traída a la vida institucional, pero con importantes faltantes en su cuerpo de instituciones.
El criterio reciente de la Corte Suprema
En una serie de precedentes dictados en los últimos años, la Corte adoptó un criterio que sugiere la posibilidad de una transferencia “de hecho” de la justicia nacional al ámbito de la Ciudad. Probablemente, el nuevo criterio esté motivado en la mora en llevar adelante el traspaso ordenado de competencias al cual la Corte se había referido en “Zanni”.
La primera decisión relevante es el precedente “Corrales” (Fallos 338:1517). En esa oportunidad, se había trabado un conflicto negativo de competencia entre la Cámara Nacional de Casación Penal y la Cámara Federal de Casación Penal con respecto a un habeas corpus interpuesto en favor de personas detenidas por delitos de lesa humanidad cometidos por la última dictadura militar, sujetos a la jurisdicción de tribunales federales y alojados en establecimientos penitenciarios ubicados fuera de la Ciudad.
La doctrina tradicional de la Corte era que la justicia nacional podía asumir casos relativos a la competencia federal precisamente por pertenecer al Poder Judicial de la Nación. Sin embargo, en “Corrales”, los jueces Lorenzetti y Maqueda afirmaron que, en virtud del artículo 129 de la Constitución, “el carácter nacional de los tribunales ordinarios de la Capital Federal es meramente transitorio”. Los jueces mencionados exhortaron a los gobiernos de las dos jurisdicciones a avanzar con el traspaso de competencias y sostuvieron que se debía dejar sin efecto la doctrina tradicional que establecía que, a los efectos de la competencia, todos los magistrados del Poder Judicial de la Nación con asiento en la Ciudad tienen el mismo carácter nacional. Este criterio fue adoptado posteriormente por la mayoría del tribunal en el precedente “Nisman” (Fallos 339:1342), sumándose los jueces Rosatti y Rosenkrantz a Lorenzetti y Maqueda.
El segundo precedente relevante es “GCBA c/ Córdoba, Provincia de” (Fallos 342:533). El caso consistía en un pleito entre la Ciudad de Buenos y la provincia de Córdoba. La Corte, en función del artículo 117 de la Constitución, había sostenido tradicionalmente que las provincias tenían la condición de aforadas a su competencia originaria. Sin embargo, le había negado dicho carácter a la Ciudad. En este precedente, el tribunal revisó dicha doctrina y sostuvo que la Ciudad debía ser equiparada a las provincias a los efectos de la competencia originaria de la Corte prevista en la Constitución.
Finalmente, la tercera decisión relevante es “Bazán” (Fallos 342:509). En ese caso, se había trabado una contienda negativa de competencia entre un tribunal de la Ciudad de Buenos Aires y otro perteneciente a la justicia nacional. De acuerdo con el decreto-ley 1258/1958, a la Corte Suprema le corresponde resolver los conflictos de competencia entre tribunales que no tengan un superior común. Por ello, en principio, le cabía adjudicar el caso. Sin embargo, el tribunal afirmó que la justicia nacional, por ejercer competencia ordinaria, debía ser considerado como un tribunal local. En consecuencia, le corresponderá al Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires “conocer en los conflictos de competencia que se susciten -como en el caso- entre dos órganos jurisdiccionales con competencia no federal con asiento en esa ciudad”.
El precedente “Bazán” ubica institucionalmente al Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad como superior a los tribunales de la justicia nacional en lo que tiene que ver con conflictos de competencia, pero no con la revisión de sentencias en el marco de casos judiciales. No obstante, dicho criterio sugiere cuál podría ser la concepción de la Corte con respecto al rol que le cabría al Tribunal Superior ya no en el supuesto de la resolución de conflictos de competencia, sino para la solución de juicios regidos por el derecho común.
El criterio del Tribunal Superior de Justicia
La línea de precedentes de la Corte Suprema reseñada en el apartado anterior, en particular lo decidido en “Bazán”, configura la base a partir de la cual el Tribunal Superior de Justicia resolvió el caso “Levinas” de fecha 30 de septiembre de 2020. Si bien no hubo concurrencia en los votos de los cuatro jueces que conformaron la mayoría en dicha sentencia, las ideas centrales y comunes a sus opiniones son las siguientes. En primer lugar, transcurridos más de veinte años desde la reforma de 1994, es claro que las autoridades nacional y local no fueron capaces de alcanzar los acuerdos necesarios para implementar el traspaso de la justicia nacional al ámbito de la Ciudad. En segundo lugar, dicha omisión no puede ir en desmedro del mandato constitucional de consagrar la autonomía de la Ciudad. En tercer lugar, al resolver el caso “Bazán” de la forma en que lo hizo, la Corte Suprema indicó cuál es el rol institucional que le cabe al Superior Tribunal de Justicia de cara a todos los tribunales, locales y nacionales, que ejercen competencias ordinarias en el ámbito de la Ciudad. Finalmente, en los términos de la doctrina de los casos “Strada” y “Di Mascio”, que define el concepto de superior tribunal de la causa a los efectos del recurso extraordinario federal del artículo 14 de la ley 48, corresponde que el Tribunal Superior de la Ciudad asuma dicha posición institucional en los pleitos que tramiten ante la justicia nacional, como un paso más tendiente a efectivizar el citado mandato constitucional.
Por lo tanto, el Tribunal decidió que tenía competencia para revisar una sentencia dictada por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil a través del recurso de inconstitucionalidad previsto en la ley local 402. Posteriormente, el Tribunal Superior extendió este mismo criterio a la revisión de decisiones de otras Cámaras Nacionales.
Conclusión: La nueva ley y la constitución del cuerpo institucional de la Ciudad
Entendida en contexto, la ley modificatoria de las competencias del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires no es una sorpresa. No es otra cosa que Osiris continuando la búsqueda de las partes de su cuerpo desmembrado en 1880. Sin embargo, la ley es doblemente inconstitucional. Lo es porque contraviene la Ley N° 24.588, que establece que la transferencia de competencias tendrá lugar a través de convenios. Y lo es porque ella importa una modificación de leyes nacionales, los Códigos Procesales que regulan los procedimientos ante los tribunales nacionales, lo cual está vedado a las leyes locales (art. 31 CN). Por lo demás, su inclusión en el debate legislativo entre gallos y medianoches tampoco habla muy bien de sus credenciales democráticas.
Ahora bien, al mismo tiempo, la reforma constitucional de 1994 decidió revivir al Osiris porteño a través del artículo 129. La desconfianza histórica hacia la Ciudad hizo que esa resurrección tuviera una forma peculiar. A diferencia de Osiris, la Ciudad no contaría con todo su cuerpo para esta nueva etapa, sino que tendría que ir recuperando sus partes de manera gradual, negociando con el responsable original de su desmembramiento, el Estado Nacional. Esto sugiere que, en términos institucionales, los porteños están en desventaja. Y que lo están desde, al menos, 1880. El artículo 129 es una herramienta para superar esa situación, pero la propia estructura que impone, la de que Osiris tenga que negociar con Seth el modo en que recuperará su cuerpo, indica que esa desventaja es histórica y estructural.
Transcurridos más de veinticinco años desde 1994, queda claro que Seth tiene poca predisposición a entregarle a Osiris ciertas partes de su cuerpo. Y aquí, creo, conviene hacer una doble aclaración. Por un lado, que solemos hablar del “traspaso de la justicia”, pensando en la transferencia completa de recursos, personal, edificios y, por supuesto, de las competencias. Pero ni la reforma de 1994 ni la Ley N° 24.588 exigen tal cosa. Lo único necesario es la transferencia de las competencias. Basta con que Nación y Ciudad acuerden una fecha de corte a partir de la cual los tribunales nacionales dejarán de recibir causas y a partir del cual lo harán los tribunales de la Ciudad. Me cuesta pensar que no sea posible alcanzar un acuerdo tan pequeño. Y a partir de ese punto, tenemos un amplio margen para imaginar muchísimas posibilidades institucionales de traspaso, más o menos ambiciosas.
La segunda aclaración es que, como nos enseña el derecho comparado, bajo la rúbrica del “constitucionalismo transformador”, muchos tribunales supremos y constitucionales empujaron y, en ocasiones, sustituyeron, a la acción política en casos en los que no se adoptan las medidas necesarias para satisfacer las pretensiones, basadas en normas constitucionales, de grupos histórica y estructuralmente desaventajados. Tal vez, ese sea el camino que decidió insinuar la Corte Suprema con la jurisprudencia reseñada más arriba. La senda del constitucionalismo transformador resulta muy atractiva para muchos colegas preocupados por las injusticias y por la impasibilidad de la política frente a ellas. Sin embargo, la idea del “algo tenemos que hacer porque nadie hace nada”, actuando por fuera de las vías institucionales apropiadas y fomentada por los tribunales que deberían ser sus protectores principales, puede inducir a pensar que todo vale siempre que los fines sean justos. Pero sin procedimientos claros para la solución de conflictos, la idea de que cada uno persiga los fines que estima justos no es otra cosa que un estado de naturaleza. Y eso fue lo que decidimos dejar atrás en 1853.
En fin, la pregunta es si tiene sentido que la reparación de la injusticia histórica de 1880, la recomposición del cuerpo de Osiris, se lleve a cabo de un modo que implique la propia desintegración del cuerpo de Seth. O si, en cambio, la resurrección de Buenos Aires será un símbolo de una nueva etapa en la que, finalmente, podamos superar de una manera madura uno de los conflictos que provienen desde 1810.
Accedé al proyecto de ley aprobado.
* Abogado. Profesor de Derecho Constitucional (UBA).
