- domingo 16 de febrero del 2025
Un análisis, desde una perspectiva financiera, de la decisión del máximo tribunal de Justicia que ratificó una sentencia de la Suprema Corte bonaerense. Las pautas para la creación de estos tributos y su impacto económico.
*Por Benjamín Dufourc
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ratificó un fallo de su par bonaerense, que avaló una pretensión tributaria del municipio de Quilmes, vinculada a la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene, sostenida en su particular interpretación acerca del cálculo de la base imponible de dicho tributo, en el marco de lo dispuesto por el Art. 35 del Convenio Multilateral.
En este sentido, cabe recordar que la firma “Esso Petrolera Argentina S.R.L.” promovió demanda contencioso administrativa ante la Suprema Corte de Justicia bonaerense, en instancia originaria (toda vez que lo fue con anterioridad a diciembre del año 2003, fecha en la cual entró en funcionamiento el fuero contencioso administrativo provincial), contra la Municipalidad de Quilmes, a fin de que se deje sin efecto la resolución que rechazó el recurso jerárquico que interpusiera contra las intimaciones de pago cursadas por la Dirección de Rentas local, por las cuales se solicitó el abono de la Tasa por Inspección de Seguridad e Higiene, derivada de la prestación de servicios por dos estaciones ubicadas en el municipio.
En prieta síntesis, resulta útil destacar en este punto, que la entonces actora-tal como se adelantó- contaba con dos estaciones de servicio en la ciudad de Quilmes y, hallándose inscripta como contribuyente del Convenio Multilateral, tributaba la referida tasa computando en la base imponible declarada los ingresos brutos devengados por ambas bocas de expendio y por las ventas realizadas a terceros operadores de estaciones deservicio de su marca, localizadas en la misma jurisdicción municipal.
Sin embargo, el Fisco local, a través de las intimaciones cursadas, y en el entendimiento de que el Art. 35 del Convenio Multilateral así lo autorizaba, determinó la referida base imponible, tomando la totalidad (o el 100%) de los ingresos brutos atribuidos por la empresa a la provincia de Buenos Aires, en general.
No resulta ocioso resaltar que la referida norma dispone: “En el caso de actividades objeto del presente Convenio, las municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas, podrán gravar en concepto de impuestos, tasas, derechos de inspección o cualquier otro tributo cuya aplicación les sea permitida por las leyes locales sobre los comercios, industrias o actividades ejercidas en el respectivo ámbito jurisdiccional, únicamente la parte de ingresos brutos atribuibles a dichos fiscos adheridos, como resultado de la aplicación de las normas del presente Convenio.
La distribución de dicho monto imponible entre las jurisdicciones citadas, se hará con arreglo a las disposiciones previstas en este Convenio, si no existiere un acuerdo interjurisdiccional que reemplace la citada distribución en cada jurisdicción provincial adherida.
Cuando las normas legales vigentes en las municipalidades, comunas y otros entes locales similares de las jurisdicciones adheridas sólo permitan la percepción de los tributos en aquellos casos en que exista local, establecimiento u oficina donde se desarrolle la actividad gravada, las jurisdicciones referidas en las que el contribuyente posea la correspondiente habilitación, podrán gravar en conjunto el ciento por ciento (100%) del monto imponible atribuible al Fisco provincial.
Las disposiciones de este artículo no comprometen a las jurisdicciones respecto a las cuales controvierta expresas disposiciones constitucionales.”
Así, podríamos sintetizar la controversia suscitada, afirmando que la misma se centró en establecer si, a la luz de la citada norma, resultaba válida la pretensión del municipio, que implicaba un acrecentamiento de la base de imponible oportunamente declarada por la firma al incluir el 100% de los ingresos brutos que esta última declaró como atribuibles a la jurisdicción de Buenos Aires (Conf. Art. 35, 3er. Párr.) en el marco del Impuesto sobre los Ingresos Brutos estadual determinado conforme las pautas del Convenio Multilateral, distribuyéndolos –conforme las pautas sentadas en dicha ley convenio–entre aquellos municipios con locales habilitados.
La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, el 22 de junio de 2016, mediante sentencia definitiva dictada en la causa B. 65.396, “Esso Petrolera Argentina S.R.L. contra Municipalidad de Quilmes. Demanda contencioso-administrativa”, rechazó la demanda entablada por la contribuyente, descartando la inconstitucionalidad planteada respecto de la citada norma, avalando la interpretación propuesta por Municipio sobre la base de lo dispuesto en su tercer párrafo, y finalmente, desestimando la ilegitimidad planteada con arraigo en la supuesta ausencia de proporcionalidad entre el costo del servicio y el monto del gravamen.
Frente a dicha sentencia, la petrolera dedujo recurso extraordinario federal, el cual fue rechazado por el Máximo Tribunal local, lo que motivó la interposición de la correspondiente queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Mediante el recurso incoado, la firma contribuyente planteó tres puntos de agravio:
1. En primer lugar, que el artículo 35 del Convenio Multilateral no puede ser entendido como la autorización para que una municipalidad pueda “gravar hechos imponibles ocurridos fuera de sus límites geográficos” (afirmando que tal agravio resulta admisible y suscita una cuestión federal en la medida en que el litigio “versa sobre la interpretación de normas de carácter federal como lo es el Convenio Multilateral de 1977” y toda vez que la sentencia es arbitraria porque contradice diversos precedentes de la Corte).
2. En segundo lugar, que el pronunciamiento apelado confronta la jurisprudencia del Tribunal que requiere, como condición de validez al cobro de una tasa, no sólo la prestación de un servicio concreto, efectivo e individualizado frente a la persona o los bienes del contribuyente, sino también una vinculación razonable entre el costo del mismo y lo que recauda el municipio por aquel concepto.
3. Y finalmente, en forma subsidiaria al primero, que el artículo 35 del Convenio Multilateral resulta inconstitucional, toda vez que autorizaría -en consecuencia- la apropiación de ingresos foráneos al municipio, resultando ello contrario al principio de razonabilidad (Art. 28 CN), por vulneración del régimen federal de gobierno y la distribución de competencias tributarias consagrados en la Constitución Nacional (Art. 75, Incs. 2 y 12),con afectación, también, de la cláusula comercial (Cfr. Art.75, Inc. 13 de la CN).
Resulta interesante destacar asimismo, dos hechos de relevancia en la tramitación de la causa que, desde 2017, se encontraba en la Corte.
En primer término, que en agosto del año 2018 se expidió, en favor del criterio interpretativo sostenido por la empresa, la Procuración General de la Nación, mediante un dictamen que por entonces suscitó gran expectativa en el sector empresarial y preocupación en las comunas bonaerenses.
En segundo lugar, que la Corte, en junio de 2019 convocó a una audiencia pública de la que participaron como amicus curiae diversos municipios, representantes de las cámaras empresarias y las asociaciones del sector, como la Unión Industrial Argentina (UIA), la Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios (Copal) y la Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME), el gobierno bonaerense y la Federación Argentina de Municipios (FAM), entre otros.
En este contexto, con fecha 2 de septiembre de 2021, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó sentencia definitiva en “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Esso Petrolera Argentina S.R.L. y otro c/Municipalidad de Quilmes s/ acción contencioso administrativa”, rechazando el recurso incoado y confirmando el decisorio de la Suprema Corte de Justicia Bonaerense.
El esperado fallo, se logra con un voto conjunto de los Dres. Horacio Rosatti y Juan Carlos Maqueda (tándem que reitera coincidencias en el criterio interpretativo adoptado en causas tributarias; vide “Molinos Río de la Plata S.A. c/Dirección General Impositiva s/ recurso directo de organismo externo”, sentencia de la CSJN del 2 de septiembre de 2019) y los votos de los Dres. Ricardo Lorenzetti y Elena Highton de Nolasco.
En el mismo, en primer lugar, se rechaza la afirmación de que la interpretación otorgada al artículo 35 del Convenio Multilateral constituye cuestión federal, recordando en este punto que, de conformidad con el conocido precedente recaído en la causa “Papel Misionero SAIFC” (Fallos: 332:1007),dicho Convenio forma parte del derecho público local; y que, por lo demás, las divergencias sobre la interpretación de normas de derecho público local deben ser ventiladas ante los jueces locales.
Asimismo, desestimó la tacha de arbitrariedad invocada por la recurrente, al considerar que ninguno de los pronunciamientos en los que se fundamenta la misma (“YPF S.A.”, Fallos 329:5; y “Helicópteros Marinos S.A. c/ Tierra del Fuego, Provincia de s/ acción declarativa”, sentencia del 8 de junio de2010) resultan aplicables al caso.
Resuelto ello, en cambio, la Corte sí considera formalmente admisible el segundo de los agravios incoados por la apelante, vinculado a la proporcionalidad de la tasa, pues a través del mismo se puso en tela de juicio la validez de normas locales frente a lo dispuesto por los Arts. 28 y 75, incisos 2 y13 de la Constitución Nacional, siendo que la sentencia definitiva de la SCJBA fue favorable a las primeras(Art. 14, Inc. 2, Ley N° 48).
Así, resuelta a su análisis, la Corte, luego de recordar la autonomía constitucionalmente reconocida a los municipios (Conf. Art. 5 y 123 de la CN), y la necesidad de garantizar los medios para la subsistencia de éstos, advirtió que las tasas constituyen un capítulo central para lograr el cumplimiento de los cometidos de dicha organización estatal.
Dichas tasas, se señala en el fallo bajo comentario, resultan obligaciones legales tributarias, de derecho público, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencian, básicamente, por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, el que consiste en la prestación efectiva, concreta e individualizada de un servicio frente a algo no menos individualizado, bien o persona, del contribuyente.
Así, destaca que la atribución de los municipios para crear una tasa, se encuentra sujeta a las siguientes pautas: a) la definición clara y precisa del hecho imponible y la individualización de los servicios o actividades que se ofrecen; b) la organización y puesta a disposición del servicio al contribuyente; y c) la adecuada y precisa cuantificación del tributo (base imponible, alícuota, exenciones y deducciones), “…debiendo para ello la autoridad fiscal ponderar prudencialmente, entre otros parámetros, el costo global del servicio o actividad concernido (Fallos: 234:663) y la capacidad contributiva (Fallos: 343:1688, voto de los jueces Maqueda y Rosatti)”.
En este último sentido, luego, la Corte afirma –reiterando su criterio, en lo que sin dudas resulta ser uno de los puntos más destacables del fallo, al menos desde la perspectiva financiera y tributaria asignada al presente análisis– que no existen reparos de índole constitucional para recurrir a los ingresos brutos del contribuyente como indicador de capacidad contributiva y factor para el cálculo de la base imponible del tributo en cuestión, en tanto ello no derive en resultados irrazonables, desproporcionados y disociados de las prestaciones directas e indirectas que afronta el municipio para organizar y poner a disposición el servicio.
Sobre dicha base, rechazó entonces el planteo incoado, por cuanto la apelante omitió en su recurso extraordinario alegar y acreditar -debidamente y en concreto- la irrazonabilidad o desproporción del tributo reclamado.
Finalmente, el Tribunal desestimó –por insuficiencia técnica del planteo– el tercer agravio incoado, por el cual se afirmaba la inconstitucionalidad del citado Art. 35 del Convenio Multilateral, ponderando en su decisión, que dicha declaración de inconstitucionalidad constituye una solución de extrema gravedad que debe ser considerada como la última ratio del orden jurídico.
Así, destacó particularmente que: “…admitida dentro de la base imponible la posibilidad de ponderar los ingresos brutos del contribuyente y la ausencia de un agravio correctamente desarrollado para comprobar la desproporción de la tasa, los cuestionamientos contra la constitucionalidad del artículo 35 del Convenio Multilateral devienen meramente conjeturales e hipotéticos y carecen de vinculación directa con la solución del caso”.
A modo de conclusión, cabe poner de resalto que –en atención a las aristas particulares que presenta el caso y los intereses, estatales y privados, involucrados en su resolución– la Corte ha dejado pasar una gran oportunidad para pronunciarse en concreto y definitivamente respecto de la validez constitucional del Art. 35 del Convenio Multilateral, avalando de esta manera una pretensión impositiva fundada en una postura fiscal que estimamos por lo menos excesiva y carente del debido sustento territorial, que no se justifica por el único hecho de reconocer la mayor amplitud posible a la autonomía municipal de orden constitucional.
En otro orden, sin embargo, resulta interesante el decisorio en punto a las pautas reconocidas como válidas para la fijación del quantum del tributo cuestionado, ratificando la validez de la capacidad contributiva –expresada en el nivel de ingresos brutos asignados a la jurisdicción provincial en el marco de las disposiciones del Convenio Multilateral– como parámetro válido para su mensuración, en conjunto con el costo global del servicio o actividad concernido.
Cabe señalar que, conforme se ha destacado desde diversos ámbitos, la decisión de la CSJN tiene un profundo impacto económico pues este tipo de tributos representan cerca de un tercio de la recaudación municipal.
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* El autor es Abogado (UNLP). Docente de Finanzas y Derecho Financiero.
