• sábado 28 de enero del 2023
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Siete preguntas y algunas respuestas sobre el caso Vicentin

Un análisis de las herramientas jurídicas utilizadas por el Gobierno.

*Por Facundo Joel Roitman

En fecha 9 de junio de este año, el Poder Ejecutivo dispuso mediante Decreto de Necesidad y Urgencia 522/2020 la intervención de la empresa VICENTIN S.A.I.C por 60 días, designando un interventor (y un subinterventor) quien tendrá como funciones aquellas que el Estatuto societario confiere al Directorio y al Presidente de la empresa; es decir sustituyendo y asumiendo la función de ambos órganos.  Además, se dispuso la ocupación temporánea de la empresa.  La firma en cuestión representa una de lasprincipales empresas agroindustriales del país y la más importante de capitales nacionales

Al respecto, desde un enfoque jurídico y con la finalidad de salir del reduccionismo de pensar al intervenido/expropiado como víctima y al Estado como victimario, podemos hacernos las siguientes preguntas para intentar aclarar algunas cuestiones de una medida con alto impacto social: 

1)  ¿Que hay sobre la mesa?

Por ahora tenemos únicamente la intervención administrativa, la ocupación temporánea de la empresa, y la perspectiva de una inminente expropiación.

La intervención administrativa tiene como objeto controlar un ente, para asegurar el cumplimiento de una actividad estatal. Se considera que se controla “a través de la sustitución del titular, o mediante la suspensión del mismo, o bien respetando la presencia del titular y su continuidad en funciones, pero nombrando veedores, los que se limitan a observar e informar la situación”[1]. Cabe mencionar que la figura fue concebida esencialmente para intervenir entes y organismos que ya forman parte del Sector Público, con el objetivo de asegurar su correcto funcionamiento.

En lo que respecta ala ocupación temporánea, está prevista para casos en que por razones de utilidad pública fuese necesario el uso transitorio del bien a expropiar. La misma ley21499 diferencia entre ocupaciones “normales”, las cuales a primera vista resultan acordes a las previsiones de la Constitución Nacional (principalmente en lo relativo a que la utilidad pública la declara el Congreso) y “anormales” las cuales admiten, de un modo cuestionable,  por vía de excepción la ocupación mediante autoridad administrativa (utilizada en el caso bajo análisis). Lo ideal, y más prolijo, para este caso hubiese sido que la medida se dictase en simultáneo a la remisión al Congreso del proyecto de ley de declaración de utilidad pública de la empresa (tal previsión hubiese ahorrado cuestionamientos). De tal modo se implementó en el resonante antecedente de YPF que en el propio acto de intervención se explicaron los detalles del proyecto de ley remitido al Poder Legislativo[2]. El efecto sorpresa de su implementaciónda lugar a especulaciones sobre si se trata de una medida improvisada o de una decisión que, debido a la necesidad de su inmediatez, no admite siquiera la demora de esbozar el proyecto de ley de declaración de utilidad pública.

2) ¿Qué medidas se esperan a futuro?

Conforme se mencionó, aparentemente el próximo paso a desencadenarse sería el tratamiento de un proyecto de ley que remita el Poder Ejecutivo al Legislativo a los fines de declarar la utilidad pública de la empresa. Una vez aprobadapromulgada la norma, quedaría habilitada la posibilidad de que se ejecute la expropiación. Uno de los debates en los medios ha sido acerca de si se avanzaría con la expropiación o si se buscaría alguna “alternativa”. El DNU mencionado -como así también la conferencia presidencial en la cual se anunció la medida y los artículos periodísticos recientes-, no parece dejar lugar a dudas toda vez que expresa con claridad que: “el Gobierno Nacional ha dispuesto la remisión al HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN de un proyecto de Ley que propicia la declaración de utilidad pública y sujeta a expropiación a la sociedad VICENTIN S.A.I.C”. A su vez, en su parte resolutiva la medida, adelanta de un modo contundente la eventual expropiación al recurrir auna de sus herramientas accesorias: la ocupación temporánea.

 

3) ¿Qué tuvo en cuenta el Poder Ejecutivo para intervenir Vicentín?

Toda intervención estatal  tiene que tener una causa, es decir antecedentes de hecho y derecho que concluyan en tal intervención como una las posibles opciones. Conforme se desarrolla en la próxima pregunta,  según surge del acto publicado, se tuvieron en cuenta antecedentes financieros de la sociedad, situación de los trabajadores, irregularidades de la firma, cuestiones estratégicas para el Estado argentino y la incidencia del contexto de pandemia.

4) ¿Para qué se interviene Vicentín?
 
Esta pregunta concentra uno de los ejes del debate social, y su dificultad de respuestaalimenta una mayor polémica. Toda intervención estatal tendría que cumplir con una finalidad pública, es decir reportar un beneficio al interés general (o tenerlo en miras con su actuación), sino lo hace caería en un actuar arbitrario y en un desvío de poder. Al respecto, cabe preguntarse ¿qué finalidad persigue la medida? ¿La seguridad alimentaria? ¿El posicionamiento estatal en el mercado agroindustrial? ¿La provisión de divisas tan necesarias para el Estado Nacional? ¿Evitar la fuga de capitales? ¿El rescate de una empresa  fundamental al borde de la quiebra, con su producción diezmada, agobiada por las deudas y con miles de fuentes de trabajo en  riesgo? ¿El peligro de la “extranjerización”? ¿El caso testigo dentro de un plan estratégico en la materia? ¿La recuperación de fondos públicos que fueron prestados irresponsablemente a la firma? ¿Reforzar al Estado financieramente frente a un contexto de crisis sumado a la situación de la deuda externa? ¿Dar comienzo a una “ola expropiadora” de unidades productivas en cabeza del sector privado?

Algunas de estas preguntas podrían encontrar su respuesta en el Decreto bajo estudio. Sin embargo, se presenta la siguiente dificultad: no faltan motivos para justificar la medida; sino todo lo contrario. Esto genera la coexistencia de múltiples finalidades muy disímiles entre si, que pueden obstruir en el encuentro de un objetivo uniforme.  Veamos cuales serían las múltiples finalidades plasmadas:

a) Recuperar una empresa fundamental con graves problemas financieros: Deuda de $ 99.345.263.086,50,  más de 2000 acreedores denunciados  y estado de cesación de pagos desde diciembre de 2019.

b) Desplegar una intervención estratégica: La situación actual representa un “nivel  de  incertidumbre  en  el  mercado  agroindustrial” y pone en “peligro  la  continuidad  de  las  operaciones  de  la  firma  concursada, la cual, al momento de la cesación de pagos, era una de las principales empresas agroindustriales del país y la más importante de capitales nacionales.”.  A esto se le suma que la empresa cedió grandes porcentajes de participación en sociedades estratégicas del grupo económico, con el riesgo de que continúe por ese camino y sea cedido a intereses extranjeros. En ese sentido, por la importancia de la actividad se afirma que: “la producción agropecuaria resulta estratégica para nuestro país, garantizando la provisión de alimentos para la población y la exportación de materias primas, las cuales tienen un peso considerable en la estructura del comercio exterior”.

c) Preservar fuentes de trabajo: Se menciona que están en riesgo 2195 puestos de trabajo de la industria aceitera,1000 empleos de la empresa algodonera, 376 de la industria vitivinícola del grupo inversor y 2057 de la planta frigorífica.

d) Contexto de emergencia sanitaria y necesidad de garantizar la seguridad alimentaria: Al respecto se menciona que la empresa “es controlante de empresas productoras de alimentos para el mercado interno, lo cual resulta relevante en momentos de altísima vulnerabilidad, a raíz de la pandemia de COVID-19”. Por otro lado, se considera que el contexto de emergencia agrava la situación de la empresa.

d) Irregularidades financieras de la sociedad: Es posible que este punto se presente como el que genere mayor rispideces políticas y el que, en el fondo, represente la verdadera causa de por qué se interviene esta empresa y no otra. El Estado Nacional es uno de los principales acreedores de la firma debido a préstamos millonarios brindados por la banca pública durante la gestión presidencial anterior. Tales créditos se encuentran actualmente investigados en ámbitos administrativos y judiciales por presuntas irregularidades severas.


5) ¿Es jurídicamente válida la medida?

Si bien es una pregunta cuya respuesta es en preponderancia subjetiva, y que eventualmente debería resolver el Poder Judicial, a primera vista la intervención administrativa y la expropiación son dos herramientas estatales reconocidas y válidas,  previstas en nuestra legislación y utilizadas con frecuencia desde larga data. Además de ello, la presunción de legitimidad de los actos públicos nos exige como principio general entenderlo conforme a derecho. Ahora bien, podríamos preguntarnos si tales medidas resultan proporcionales y razonables para conseguir la finalidad propuesta. Tal respuesta se encuentra atada a la pregunta anterior. La dificultad en delimitar la finalidad afecta en el análisis y convalidación de sus medios. ¿si no tenemos en claro para qué se interviene, cómo sabremos si se trata de una alternativa idónea? Por su parte, el DNU prevé que “resulta razonable y proporcionada a los objetivos buscados, en tanto se pretende asegurar la continuidad de la empresa, la preservación de sus activos y de su patrimonio, la protección de los puestos de trabajo en peligro y evitar efectos dañosos sobre el mercado agroexportador y la economía en general, máxime en la situación de emergencia sanitaria que vive el país, la situación de emergencia sanitaria inédita que vive el país, teniendo en cuenta el volumen de la empresa en cuestión, la soberanía alimentaria y la necesidad de evitar impactos de alta negatividad en la economía”.

6) ¿Podría el Poder Judicial revisar y revocar la decisión de la intervención y la de la eventual expropiación?

Si bien los órganos judiciales pueden intervenir y revisar los actos de los otros dos Poderes, tienen ciertos límites. Por ejemplo, hay decisiones que tienen que ver con cuestiones de oportunidad, mérito y conveniencia y otras que responden a zonas de reserva en los cuales el Poder Judicial no podría interferir. En lo que refiere al presente caso, sólo podría evaluar la juridicidad de las medidas, es decir que hayan sido dictadas conforme a las atribuciones que tienen las autoridades y cumpliendo las reglas para su dictado[3]. En lo relativo específicamente a la declaración de utilidad pública dictada por el Congreso,  a pesar de tratarse de un concepto jurídico indeterminado, la CSJN ha dicho que está sometido a la valoración de los juecesdeterminar si en cada caso existe o no tal utilidad pública y si se ajusta a loque la Constitución prevé, controlando que no exista gravedad o arbitrariedad extrema.[4]

Por su parte, en los medios de comunicación se ha amenazado cuestionar la medida mediante una “lluvia de amparos”. Sobre ello, se debería mencionar que quien podría llevar a discusión las medidas son exclusivamente los dueños de la firma. Es decir, quien tiene la llave de la puerta de los magistrados (la legitimación activa) serían únicamente los intervenidos/expropiados.[5]Se debe aclarar que el concurso preventivo de la sociedad no representa un impedimento para el avance de las medidas[6].

7) ¿Estamos ante un despertar del derecho público frente a un contexto de crisis?

Desde hace varios años aparece con mayor frecuencia el concepto/expresión “huida del derecho administrativo” para hacer referencia al fenómeno relativo a la utilización de figuras jurídicas del derecho privado para atender a funciones propias del derecho público[7] (tenemos varios ejemplos, muchos de ellos tristemente consolidados, para graficarlo: utilización de figuras del derecho societario privado ejerciendo competencias de la Administración Pública, la simulación de empleo público bajo formas del derecho laboral y derecho civil, el deslinde de responsabilidad del Estado por daños generados por contratistas estatales, etc.). En contraste con ello, la batería de medidas adoptadas en el marco de la pandemia y el caso particular de Vicentín (a pesar de ser por el momento un caso aislado), muestran el asomo de herramientas del derecho público para dar respuesta a graves problemas económicos, sociales, sanitarios e institucionales.

A modo de conclusión, se puede afirmar que, en principio, la intervención administrativa y la expropiación son dos herramientas estatales reconocidas y válidas,  previstas en nuestra legislación y utilizadas con frecuencia desde larga data, pasibles de control en su legalidad por parte del Poder Judicial. No obstante ello, en el caso particular de Vicentín se presentan, como mínimo, dos dificultades: una finalidad estatal con falta de uniformidad y una implementación sorpresiva de las medidas.

 
 

* Subcoordinador de la Asesoría en Derecho Administrativo de la Defensoría del Pueblo de la CABA, docente en las Facultades de Derecho de la UBA (Derecho Administrativo) y de la Universidad de Palermo (Práctica Profesional I y II y Acciones Privadas, jurisprudencia CSJN sobre Art. 19 CN), Máster en Derecho Administrativo (UAI)
 

[1] Barraza, Javier I.: “Manual de Derecho Administrativo” - LL - Bs. As. – 2005. p.161

[2] El DNU 530/2012 exponía que: “en esta instancia, ante la gravedad de la situación planteada y para solucionar tal problema, el Gobierno Nacional ha dispuesto la remisión al Honorable Congreso de la Nación de un Proyecto de Ley que propicia la declaración de interés público nacional y como objetivo prioritario de la REPUBLICA ARGENTINA el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, así como la explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos, a fin de garantizar el desarrollo económico con equidad social, la creación de empleo, el incremento de la competitividad de los diversos sectores económicos y el crecimiento equitativo y sustentable de las provincias y regiones; así como la declaración de utilidad pública y sujeto a expropiación del CINCUENTA Y UN POR CIENTO (51%) del patrimonio de YPF Sociedad Anónima representado por igual porcentaje de las acciones Clase D de dicha empresa pertenecientes a Repsol YPF S.A., sus controlantes o controladas en forma directa o indirecta.”

3]Tiene dicho laCSJN que “no incumbe a losjueces juzgar de la bondad, conveniencia o necesidad de la expropiación (…) pues ello importaría pronunciarse sobre si (…) fue un acto de buena o mala política” – Fallos 210:1153

[4]Originariamente los doctrinario se inclinaban a pensar que la declaración de utilidad pública era un acto irrecurrible dictado en el marco de facultades absolutas (Ver Joaquín V. Gonzalez, Montes de Oca, Bielsa). Ampliar en Facio, Rodolfo E.“Notas sobre el concepto de utilidad pública” , publicado por Erreius en Temas de Derecho Administrativo, Octubre de 2016.

[5] Por otro lado, el juez que instruye la causa concursal se ha expedido en ese sentido rechazando un planteo para que se invalide la medida (Juzgado de 1era Instancia en lo Civil y Comercial, de Reconquista, Santa Fe).

[6]Se debe enfatizar en que el Estado no es un persona como cualquier otra .Persigue una finalidad pública y por tal motivo tiene prerrogativas -que deben convivir y respetar las garantías del resto de las personas- para conseguir sus cometidos. En concreto, es justamente a quien le pedimos que tome acciones positivas de alto costo económico para que se ocupe de su finalidad y funciones, en materias sustanciales como por ejemplo nuestra salud.

[7]El concepto fue abordado en mayor medida en el derecho Europeo y principalmente en la doctrina española. Ciertos autores han encuadrado este fenómeno en un contexto de posmodernismo jurídico

 

 

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