- jueves 24 de abril del 2025
Un análisis sobre la concertación federal y la imperiosa necesidad de diagramar la autonomía municipal en la Provincia de Buenos aires.
Por Vicente Atela y Gonzalo Fuentes*
Nuevamente se pone en debate y análisis el principio constitucional de la autonomía de los municipios en la Provincia de Buenos Aires, como consecuencia de las iniciativas impulsadas en los Municipios de Rivadavia y Castelli de promover el dictado de su propia orgánica municipal.
Frente a ello, necesariamente debemos comenzar recordando, que el nuevo diseño del estado Argentino, plasmado en la reforma constitucional del año 1994, se construye sobre la base del denominado Federalismo de Concertación.
La concertación federal es el resultado de decisiones coincidentes del Estado federal, las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios autónomos, con el propósito de concretar pactos, acuerdos y desarrollos legislativos concurrentes, que tienen por razón de ser, las cuestiones competenciales que subyacen en el reparto territorial del poder.
Este tópico, implica la existencia de un federalismo acordado, en el cual la interacción delas relaciones federales se da gracias a un esquema de diálogo, que requiere la construcción de consensos para acordar supuestos de acción, para dinamizar las cuestiones competenciales. En el cumplimiento de lo expresado, surge como ineludible una razonable coordinación de potestades, que permita el desarrollo municipal en beneficio del interés general, sobre la base de la solidaridad y la subsidiariedad. La subsidiariedad entendida como principio democratizador que permita colocar el poder lo más cerca que sea posible del ciudadano.
Un claro ejemplo de ello, -aunque forzado por la urgencia del momento- se pudo vislumbrar en estos tiempos de emergencia sanitaria, donde hemos podido observar como las grandes decisiones adoptadas por el Poder Ejecutivo Nacional y su aplicación de manera gradual y diferenciada en todo el país, fue el producto del consenso logrado entre todos los ámbitos gubernamentales que conforman la dinámica federal en nuestro país. Producto de este escenario, es que se han descentralizado competencias que el Estado Nacional concentra de antaño, en materia de control de precios y han sido asignadas al poder de policía municipal a través del DNU 351/2020, con el claro propósito de lograr un inmediato y efectivo control por los incumplimientos en esta materia.
Ello denota que en la dinámica de relaciones, propias del moderno estado federal de concertación, la autonomía municipal es una pieza clave, pues –va de suyo- que en este ámbito de gobierno, es donde se gestande manera más inmediata y directa,las relaciones de la ciudadanía con el estado.
Hoy no se piensa en otro alcance del municipio en Argentina que no sea el de un ente de gobierno, dotado de amplias potestades autonómicas, que le permitan el dictado de sus propias normas, no solo para organizar su propio sistema institucional y de gobierno, sino para reglamentar las incumbencias capaces de resolver las necesidades de la comunidad.
Esto nos permite afirmar el municipio moderno, presenta una insoslayable identidad como sujeto político en la relación federal, para lo cual, debe contar con amplias capacidades decisorias para el desempeño de sus cometidos de bien público local.
Por ello, es que el concepto de autonomía no puede ser reducido a un estricto encuadre jurídico, pues desde una perspectiva más amplia, el ente autónomo no es sólo el que se da la propia norma en sentido formal, sino también el que corre con las consecuencias que a partir de ella se generan. La posibilidad de autonormarse es el comienzo y no el final de la autonomía, por ello es que deben contar con amplias competencias.
Dicha hermenéutica, es la que surge del art. 123 de la Constitución Nacional, por la cual seconsagraque el sistema de gobierno municipal es de naturaleza autónoma;y consecuentemente es una norma complementaria del art. 5. De esta forma, queda establecido en la ley suprema, que serán las constituciones provinciales las que deban asegurar debidamente este postulado a la hora de pergeñar la institución municipal, dentro de su respectivo ámbito territorial,“reglando su alcance y contenido” en el orden institucional, político, administrativo y económico-financiero.
Al respecto,el Máximo Tribunal, ha delineado un estándar en fallo “Ponce”, donde sostuvo que, si bien las Provincias pueden reglar el alcance y contenido de los diversos aspectos de la autonomía, esta reglamentación tiene como límite el principio de razonabilidad contenido en el artículo 28 de la de la Constitución Nacional, “en virtud del cual, las Constituciones Provinciales no pueden, bajo la apariencia de reglamentar tal autonomía, transponer los límites de lo racional y razonable para la vigencia efectiva de los municipios”.De tal forma, entendemos que este condicionamiento hace que las provincias no puedan desentenderse de los entes municipales que existan en su ámbito, a los cuales deberán tener presente a la hora de tomar decisiones que, de algún modo, impliquen la negación o menoscabo de esa consagrada autonomía.
En la actualidad, de las 23 provincias que conforman la Federación Argentina, 20 receptan de manera expresa la autonomía municipal. De las tres que no adecuan sus constituciones a los modernos postulados jerárquicos del federalismo Argentino (Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza), el dato más extraordinario proviene de la Provincia de Buenos Aires, pues es la única que ejerció su poder constituyente reformador luego de sancionada la constitución nacional en 1994.
De tal forma, en la Provincia de Buenos Aires el régimen municipal se encuentra reglamentado en el Sección VII Capítulo Único, en los artículos 190 a 197, que su nota característica, es la no recepción del principio de la autonomía municipal. Esta circunstancia, nos permite colegir que el sistema municipal bonaerense,deviene inconstitucional por omisión, al no receptar de manera expresa y general, el principio de la autonomía municipal.
Esta circunstancia, acarrea que a los municipios en la Provincia de Buenos Aires, se les haya negadola posibilidad construir su entidad como ámbito de gobierno local, en los términos que concibió la moderna política arquitectónica federal. Una arbitraria negación, que genera un estado de irrazonable desconexidad,no sólo con la dinámicadel poder en el territorio; sino con lospropósitos del sistema.
Analizando el fenómeno del municipio Bonaerense en perspectiva histórica, vale señalar que los procesos constituyentes locales de 1989 como de 1994, tuvieron en su agenda constituyente el tratamiento del régimen municipal, habiéndose presentado diversas propuestas tendientes hacia una autonomía plena de cartas, u otros de autonomía gradual según la población y características de cada municipio; pero ambos procesos de reforma no prosperaron y quedó trunca su modificación.
La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, como máximo intérprete de la constitución local, ha establecido que el régimen del municipio en la provincia, es un régimen particular y de una autonomía relativa, sujeta a los alcances que la legislatura provincial reconozca. Ello,surge como regla del voto de mayoría en la causa I. 2021, "Municipalidad de San Isidro contra Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad ley 11.757".
En el caso particular de los municipios de Rivadavia (donde se ha presentado la iniciativa ante el H. Concejo Deliberante para comenzar el proceso constituyente) y Castelli (donde se presentó un anteproyecto de Carta Orgánica Municipal) ponen en debate nuevamente la imperiosa necesidad de modificar el régimen municipal bonaerense. Estos proyectos, implicanejercer en forma originaria su poder constituyente local, instando el ejercicio fundacional u originario en el estamento municipal.A dicho respecto, es que estas iniciativas de “autodeterminación constituyente” (por omisión de reglamentación de la provincia), se inscriben en la innegable fuerza creadora de la voluntad social, para organizarse política y jurídicamente, estableciendo los poderes constituidos del Estado municipal, determinando sus límites y su organización, así como la definición de la materia local.
El conflicto normativo que generan ambas iniciativas, es que ambas confrontan con el art 190 de la Constitución Bonaerense, que no recepta la autonomía institucional o poder constituyente de tercer grado, puesto que la reglamentación del “alcance y contenido” de la autonomía municipal que debe ejercer la Provincia de Buenos Aires, de momento no se ha reglado conforme la manda del art. 123 de la Constitución Nacional. Aunque por una cuestión de jerarquía normativa, al calor de la armónica interpretación de la Constitución Nacional, en sus artículos 5, 28, 31 y 123, el municipio estaría ejerciendo poderes que surgen de la ley suprema, lo cual torna viable la juridicidad de las potestades autodeterminadas.
Estos intentos de dictado de carta orgánica municipal muestran, una vez más, la imperiosa e impostergable necesidad de reformar la constitución Bonaerense en lo relativo al régimen municipal, que con un notorio atraso, se diferencia del resto de las provincias, en un régimen municipal decimonónico, que no sólo no recepta la realidad socio-politiciaestadual, sino tampoco las más modernas instituciones aplicables a los gobiernos locales.
Un claro ejemplo de ello, es la gran cantidad de movimientos locales que pujan por ser reconocidos como municipios, aunque insólitamente no existe un marco normativo que haga viable estas iniciativas. El caso quizás más paradigmático, es el de la ciudad de Hanguelén, de unos seis mil habitantes, que aunque resulte difícil de creer, su territorio se sitúa en el medio de dos partidos (Coronel Suarez y Guaminí) y hace más de sesenta años que luchan -sin ser oídos por el poder provincial- para poder lograr su identidad y forjar sus instituciones de gobierno conforme la genuina vocación política de su pueblo. A esta lucha, se suman otras como la de Lima (Partido Zarate), Derquí (Partido de Pilar), Norberto de la Riestra (Partido de 25 de Mayo), Quequén (Partido de Necochea), Barker (Partido de Tandil) y otros tantos, que conforman los más de sesenta movimientos pro autonómicos (así se autodenominan) que conforman la Asociación Pro Autonomía de Municipios Bonaerenses.
Concretamente,debemos tener presente que los municipios en Argentina, como verdaderos sujetos políticos del Estado Federal, son autónomos, porque así lo dispone la Constitución Nacional. Ninguna provincia puede válidamente desconocer este atributo de los gobiernos locales. Por ello es que en este caso, resulta de vital importancia las iniciativas que intentan ejercer potestades propias, negadas de manera arbitraria por el centralismo provincial.
Como se puede vislumbrar, la autonomía política de los municipios resulta vital para la construcción de la identidad local. No dudamos en reafirmar que el municipio argentino nace de la fuerza legitimadora de sus vecinos y es el ámbito natural de gestación de vigorosas y auténticas democracias deliberativas, que proyectan de manera real a los sujetos en la participación continua, atento el vínculo de proximidad con el ámbito de gobierno local. Los proyectos aquí analizados dan cuenta de ello, junto a las más de ciento sesenta cartas orgánicas dictadas en el país que dan sustento y hacen realidad el anhelo de la comunidad local de dictar su propia constitución.
El moderno Federalismo de concertación, se construye sobre la base de pautas dialógicas entre los distintos ámbitos de poder,capaces de resolver, de manera consensuada y coordinada, las cuestiones referidas a sus potestades competenciales.
Es cierto, y así lo refleja la Constitución Nacional en su art. 123, que existe un ámbito de apreciación provincial para delimitar los alcances de la autonomía municipal, aunque dicho espacio de ponderación sólo implica reglar los aspectos para hacer efectiva la autonomía municipal, con un límite razonable;no desconocerla de manera absurda, como si la misma no constituyera una regla de sujeción a la supremacía del derecho federal.
Esta potestad provincial, de reglar los alcances de los aspectos autonómicos de sus municipios, no debe ser la excusa para impedir el necesario debate en los ámbitos públicos, de los que deben surgir los insumos para comenzar a diagramar la tan necesaria autonomía municipal en la Provincia de Buenos Aires. Ello surge como un innegable requerimiento de la ciudadanía, que exige mediante sus actos colectivos, la construcción de un moderno estado, capaz de descentralizar el poder de un modo efectivo en el territorio más densamente poblado de la república.
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* Miembros del Observatorio de Asuntos Federales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNLP
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