• domingo 22 de septiembre del 2019
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A nueve años de "Consumidores Argentinos": la utilización de DNUs como herramienta excepcional

El precedente “Consumidores Argentinos” es de gran trascendencia institucional y, al borde de cumplir una década, como veremos, el análisis del artículo 99 inciso 3 de la Constitución aún se encuentra incompleto y pendiente de un próximo pronunciamiento del máximo tribunal.

El fallo de referencia supuso la reafirmación y, por tanto, consolidación de lo dicho por la Corte en el caso “Verrocchi” de 1999. Pero, antes que nada, hagamos una repaso sobre la historia que llevó a esta importante decisión judicial. 

En ese sentido, comenzaremos señalando los hechos que dan lugar al pronunciamiento de nuestro máximo tribunal de justicia para luego reseñar, brevemente, el tratamiento realizado sobre el instituto de los Decretos de Necesidad y Urgencia.

“Consumidores Argentinos", una asociación de defensa de consumidores, promovió una acción de amparo contra el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de que se declarase la inconstitucionalidad del DNU 558/2002, que modificó la ley 20.091 de entidades de seguros.

El artículo 1° del decreto impugnado incorporó la posibilidad de que las aseguradoras, ante una situación de iliquidez transitoria, realicen y constituyan deuda subordinada a los privilegios generales y especiales derivados de los contratos de seguro. El artículo 2º estableció cesiones de cartera sin la exigencia de la publicidad, y otras medidas.

Estas modificaciones, según señaló la actora, privaban a los consumidores de ejercer el derecho de oposición fundada en un caso de transferencia de cartera y, en consecuencia, atentaban contra el artículo 42 de la Constitución Nacional y permitían la exclusión de activos de la aseguradora sin dar ninguna noticia a los asegurados violando el derecho de propiedad establecido en el artículo 17 del mismo cuerpo normativo.

A lo que debe sumársele que restringía el ejercicio del derecho a ejecutar al deudor en sus activos por deudas impagas también afectando del derecho de propiedad junto con la limitación a la traba de medidas cautelares sobre los bienes del deudor, imponiéndole a los jueces la obligación de ordenar el levantamiento de las medidas trabadas sobre los bienes excluidos por voluntad de las empresas aseguradoras, situación que vulneraba los derechos de propiedad y de igualdad, al debido proceso y al principio de división de poderes (artículos 17, 18 y 109 de la Constitución).

Por último eliminaba la autorización judicial para solicitar la anulación de actos ineficaces y permitía la exclusión de los activos aún cuando exista un estado de insolvencia, ello limitaba el derecho de los acreedores de la aseguradora respecto de los bienes excluidos de su patrimonio también perfeccionando la violación de los derechos enumerados.

En palabras de la actora lo que se había llevado adelante fue "lisa y llanamente la intención del Poder Ejecutivo Nacional de brindar un 'salvataje' al sector empresario del seguro más comprometido en su situación patrimonial".

Ahora bien, la presente reseña no tiene por finalidad observar las medidas establecidas por el DNU en concreto sino su importancia constitucional. Nos referimos al análisis que llevó adelante la Corte del artículo 99 inciso 3 de la Constitución como un nuevo eslabón al desarrollado en el histórico precedente "Verrocchi". 

Éste último data de mediados de agosto de 1999, ante la judicialización de los DNUs 770/1996 y 771/1996. Es decir analizaron decretos posteriores a la reforma constitucional de 1994 pero anteriores a la sanción de la ley que reglamentara el procedimiento constitucional establecido por el artículo 99 inciso 3. 

En cambio en “Consumidores Argentinos” los magistrados tuvieron la oportunidad no sólo de volver a pronunciarse sobre la cláusula constitucional sino además sobre la ley 26.122 que reglamentó dicha cláusula.

Los jueces pueden controlar la existencia del estado de necesidad y urgencia

La Corte, por unanimidad, inválido el DNU impugnado y, si bien varios ministros tuvieron sus votos particulares, corresponde comenzar indicando el fundamento central por el cual pueden revisar la decisión estatal y con que alcance.

Así es claro lo dispuesto en el considerando octavo que afirmó: “todo lo aquí expuesto no permite albergar dudas en cuanto a que la Convención reformadora de 1994 pretendió atenuar el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor independencia del Poder Judicial (confr. en igual sentido “Verrocchi”, Fallos: 322:1726, y sus citas). De manera que es ese el espíritu que deberá guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los alcances que corresponde asignar a las previsiones del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional, como al revisar su efectivo cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo Nacional en ocasión de dictar un decreto de necesidad y urgencia”.

Al igual que se indicó en “Verrocchi”, la reforma constitucional buscó atenuar el presidencialismo. Previamente a la reforma los DNU eran una práctica que las diversas Administraciones nacionales que la llevaban adelante sin ningún tipo de reglamentación. En dicho contexto los convencionales optaron por su “constitucionalización” con la finalidad de otorgarle un marco absolutamente restrictivo.

Es por ello que al referirse a la redacción de la cláusula constitucional reafirmarían que: “el texto transcripto es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país (“Verrocchi”). Así, para el ejercicio válido de esta facultad de excepción, el constituyente exige —además de la debida consideración por parte del Poder Legislativo— que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia”.

En lo que respectaba a la existencia de un estado de necesidad y urgencia dirá la Corte que “es atribución de este Tribunal evaluar, en este caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos” (considerando 11).

Así es que el Poder Judicial deberá entonces evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables; en estos casos, la facultad ejercida por el Poder Ejecutivo carecerá del sustento fáctico constitucional que lo legitima.

Para evaluar el presupuesto fáctico que justificaría el dictado de DNU, la Corte advierte que cabe descartar aquellos criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su titular de imponer un derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son. Expresó la Corte que “... la Constitución Nacional no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto”.

No hay necesidad ni urgencia que justifiquen el dictado del decreto impugnado

En el presente caso, al fundamentar el dictado del DNU el Poder Ejecutivo destacó que "(...) la crítica situación de emergencia económica y financiera por la que atraviesa el país, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente decreto".

Observó la Corte que, a través del DNU cuestionado, las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo a la ley 20.091 no traducen una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situación excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carácter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional. Por ello indicó que cabía concluir la invalidez del decreto cuestionado, por cuanto no han existido las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional describe con rigor. No acreditaba ninguno de los dos supuestos que habilitaban el dictado de un DNU y además puntualizó como inválido una modificación de carácter legislativo que tuviera carácter permanente, premisa que resulta más extensiva que lo establecido en la Constitución Nacional.

A nueve años de este importante fallo, en un contexto en el cual los decretos de necesidad y urgencia vuelven a estar en la primera agenda pública, corresponde tener presente su doctrina. 

 

Accedé al fallo "Consumidores Argentinos"

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