• viernes 04 de diciembre del 2020
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Trascendente fallo de la Corte Suprema sobre “autonomía municipal”: el federalismo revive

A raíz de lo decidido por la Corte Suprema en el caso ‘APM’, Néstor Losa nos deja su análisis sobre la importancia y proyecciones de este pronunciamiento.

Por Néstor Osvaldo Losa*

..es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres.”

Alexis de Tocqueville

Introducción

La provincia de Santa Fe, sede de la Convención Constituyente que dio luz al Estado Argentino en 1853 sancionando nuestra magna Constitución Nacional, y que en 1994 en pareja con Paraná, consolidaron la reforma constitucional más completa y creadora, una vez más, da que hablar como actor de la escena judicial, en cuanto al tan mentado tema que se abordará, como es la autonomía municipal, compleja y necesaria, discutida y dinámica, antigua pero vigente.

En efecto, la tierra de Lisandro de la Torre, que fue un adelantado en materia de autonomía municipal desde lo estrictamente académico y que siempre valoramos por su tesis doctoral en el ámbito de nuestra asignatura, ya había desafiado pautas pétreas del localismo acotado en el siglo XIX y su fuerza ideológica fue propiciando así la autonomía plena de las municipalidades, que constitucionalmente Santa Fe posibilitó por poco tiempo en 1921. La ciudad de Santa Fe y la de Rosario dictaron Cartas Orgánicas, pero los aconteceres políticos lamentablemente impidieron que llegaran a aplicarse. La moderna constitución santafesina para la época de su dictado, se truncó y los ideales de Salvador Dana Montaño, Alcides Greca, Lisandro de la Torre, por entonces Senador nacional, no pudieron materializarse aunque les debemos cabal reconocimiento doctrinal por la fuerza de sus ideas. Y sonrío al pensar que también de Santa Fe fue quien creó la “doctrina del Litoral”, defensor de la autarquía comunal y presupuesto de base para generar la férrea disputa en la doctrina....sí, Rafael Bielsa, un maestro conocedor profundo del tema, pero en la vereda opuesta del autonomismo. En fin, para los santafesinos hoy rige la constitución de 1962 y no fue reformada, como tampoco lo fue la de Mendoza y si bien en 1994 la provincia de Buenos Aires procedió a efectivizar su reforma, nada modificó anómicamente en el ámbito del régimen municipal pese a que la Constitución Nacional tuvo la suya y por ende para todo el país, en ese año. Por ende, contamos tres incumplimientos, pero es obvio que en el caso de los bonaerenses no respetaron los mandatos supremos en lo comunal y su situación, a mi juicio, es más grave.

Y volviendo a Santa Fe, en el caso “Rivademar, Angela c. Municipalidad de Rosario”(1989), la Corte Suprema de Justicia de la Nación, puso punto final a la disputa doctrinaria y judicial respecto a la autarquía o autonomía, considerando que la naturaleza sociológica del municipio y su raigambre constitucional, más otros elementos de juicio que enumera puntualmente, deben reencausar la naturaleza jurídica y su posición institucional. Se impone la tesis autonómica y se asume que los municipios constituyen verdaderos niveles de gobierno. Esta fuente jurisprudencial sirvió a los constituyentes reformadores en 1994 y así se ratificó en el art. 123-CN- la autonomía municipal en los institucional, político, económico, financiero y administrativo, con lo cual también se solidificaron las constituciones provinciales existentes y se adecuaron aquellas que vieron reformas posteriores a ese año sosteniendo legítimamente la amplitud autonómica como base del Derecho Público Provincial y Municipal.

Es innegable que las urbes imperan cuantitativamente en el mapa territorial del país, pero su significación es más notoria en lo político y más indispensable en la convivencia y desarrollo de las localidades. A ese fin, las autonomías amplias como herramientas de buen gobierno, son esenciales y su misión frente al colectivo va en ascenso. La gobernanza local no puede carecer de recursos, poder de resolución e instituciones que hagan a las realidades puntuales de cada espacio o en cada microrregión. Todo paso que apunte al respeto del principio de subsidiariedad y el conocimiento de lo que deriva de la proximidad, es bienvenido. Debe fomentarse y renovarse.

A propósito de lo que desarrollaré seguidamente, llama la atención negativamente, que desde ese año 1989(Rivademar) y con la reforma de 1994, la provincia de Santa Fe omitiera la readaptación de sus ordenamientos jurídicos para acatar los paradigmas del fallo recaído por la ciudad santafesina más grande-Rosario- como triunfante del pleito ya histórico, pero más grave aún es que la doctrina del Superior Federal siguió reafirmando la autonomía municipal en muchos decisorios, entre otros “Ponce, Carlos c. pcia. de San Luis”(24/2/2005), “Intendente Municipal de La Rioja Capital c. Provincia de La Rioja”(11/11/2014), “Municipalidad de la ciudad de La Banda c. Gobierno de la provincia de Santiago del Estero”(237872018) y pese a ello, siga rigiendo la vieja constitución local en Santa Fe secundada por plexos jurídicos obsoletos.

Nuevo fallo, histórico y especial doctrina del mismo.

Muy valioso fallo acaba de dictar la Corte Suprema de Justicia de la Nación y nuevamente frente al tema municipal y con relación a la provincia de Santa Fe... Se trata del recaído en autos “Asoc. Personal Munic. Las Colonias c. Fed. Sind Trab. Munic. Festram y otros s/ acción de amparo”(CSJ 5299/2014/RH1) fechado el 29 de octubre de 2020 y que origina este trabajo.

En este decisorio se dejó sin efecto la sentencia emanada del Superior Tribunal de Justicia de Santa Fe que había convalidado normativa provincial. En la causa objetada la apelante impugnó la normativa por la que se unifica la personería y se otorga exclusiva legitimidad para representar a todos los trabajadores municipales y sus sindicatos a la Federación Sindical de los Trabajadores Municipales santafesinos-Festram-. Esta forma centralizada del obrar en paritarias que se consolida en la Ley provincial nº 9996 ( por ella este ente representa a los trabajadores municipales operando la provincia como facilitador de los diálogos y debates) desautoriza a las entidades gremiales y municipios a resolver sus condiciones en paritarias locales, pues este rol lo cumple el mencionado organismo sindical representativo del personal de las municipalidades de la provincia en materia de paritarias. La Asociación del Personal Municipal de Las Colonias decide tratar su caso fuera de la representación de Festram y no acepta que se descuenten rubros que por actas que impugna, se habían consensuado. Por ello, promueve acción de amparo. Así los hechos resumidos en extremo y remitiéndome al contenido de la sentencia que se publica previamente a estás líneas, la Asociación Personal Municipal de las Colonias, decide como adelantamos, asumir sus derechos por cuerda separada y cuestiona actas y normas centralizadas que perjudican intereses, pero no formula planteos sobre el art. 123 CN, aunque el no acatamiento de este precepto por la provincia cercena atribuciones al municipio. Es obvio que este plexo jurídico cuestionado obedece a una filosofía centralista de Santa Fe a la que se suman otras leyes locales que imperan sobre el municipalismo.

La Corte Suprema Nacional resuelve la queja favoreciendo a la recurrente por unanimidad. Pero tres miembros del máximo Pretor, los Dres. Rosatti, Maqueda y Lorenzetti –mayoría-le incorporan al decisorio una exhortación a las autoridades provinciales para que dicten las normas necesarias para el debido cumplimiento del mandato que emerge del art. 123 de la Constitución Nacional…(punto 2 de la parte resolutiva).

Peculiaridades del fallo. Autonomía Municipal

Nuestra posición doctrinaria en materia de autonomía comunal es conocida en el sentido afirmativo de la misma. Pero, llama la atención lo peculiar del texto del decisorio en examen, toda vez que en los autos no se formuló un ataque a la no adecuación legislativa de la provincia de Santa Fe con relación a la constitución federal, tampoco una planteo formal al respecto se vislumbra de lo actuado, de allí que nada dicen los restantes ministros de la Corte Nacional. Otra peculiariedad, se traduce en la exhortación que el Tribunal le formula expresamente a las autoridades provinciales para que cumpla el mandato del art. 123 de la C.N. pues, tratándose de un órgano juzgador, lo normal es que de él emerjan órdenes y no rogatorias que, podemos colegir que se resume en un severo aviso que no puede desconocerse políticamente. Existe omisión constitucional y/o legal…

En mi opinión, tal vez subyace en la mente de los Jueces Superiores, una suerte de “hartazgo” de cotejar en los medios, redes y encuestas, la mala opinión y desnudez a la que se somete permanentemente la Justicia, que tiene ciertas falencias aunque no tantas como se le endilgan. Ocurre que múltiples casos que arriban a los Tribunales se generan en errores por acción u omisión de los poderes políticos de la república, de las provincias, de los municipios o de la CABA y, consecuentemente temas o cuestiones que deberían ser materia de solución o corrección política o administrativa de otros poderes o departamentos, recaen en los expedientes judiciales que deben resolver jurídicamente cuando en muchos supuestos no tuvo que generarse judicialización. Así, por ejemplo, si Santa Fe hubiera adaptado su organización institucional a los mandatos de la Ley Suprema argentina, este juicio no hubiera existido, toda vez que la descentralización material que deriva de la autonomía municipal efectiva, hubiera resuelto la cuestión en la proximidad y no en la centralidad provincial. Son muy conocidos los casos que tienen a la Justicia y en particular al máximo Tribunal, como árbitro final de situaciones no resueltas de carácter político y que en otra época no eran justiciables. No estoy afirmando que algunos casos deban ser recompuestos por el Superior o en instancias anteriores, pero el número de causas que actualmente llegan a tribunales por errores, omisiones o caprichos de instituciones o políticos o de mala gobernanza, es preocupante y básicamente condicionante de la calidad de vida de los habitantes. En cada expediente, no solo existen fojas, básicamente existen seres humanos que requieren y esperan justicia!!

Sin ir más lejos, el Municipio bonaerense de Castelli, ha promovido acción originaria ante la Corte Federal para pedir lo que este Tribunal aquí exhorta a Santa Fe en el punto 2 de la resolución judicial definitiva; esto es, que se adecue la legislación de la provincia de Buenos Aires a lo preceptuado por el art. 123 de la constitución nacional pues ese estado local, tampoco ha cumplido con la autonomía municipal como expresé precedentemente.

Pero también la sentencia concreta explícitamente lo que modestamente he calificado como “neofederalismo” en mi libro “Derecho Público Municipal-región- provincia-jurisdicción-“ (1) y que se traduce en afirmar la existencia de cuatro niveles de gobierno que autonómicamente constituyen el federalismo argentino desde la reforma de 1994. La afirmación en este sentido, termina con alguna minoritaria doctrina que no era conteste plenamente con tal esquema gubernativo.

Las incumbencias propias de los ayuntamientos son antiguas, pero el incremento de las mismas es una constante que dinamiza el operar en las localidades que no permiten demoras en las respuestas de nuevas demandas que otrora eran ajenas a los mismos.

La autonomía efectiva constituye una herramienta para la gobernabilidad de nuestros días y una garantía para el colectivo. Tal autonomía debe armonizarse con las que ostentan los otros niveles gubernativos dentro de un federalismo cooperativo y de consenso, con recursos y base republicana.

En síntesis

Aunque peculiar e inesperado, la Corte Federal exhorta y propicia en el fallo en comentario, la rápida corrección de omisiones de raigambre constitucional para que las instituciones tengan el vuelo jurídico y fáctico que se propuso el Constituyente reformador en 1994; Santa Fe debe atender este reclamo. El municipio es en estos complejos tiempos que nos toca transitar, un sujeto federal indispensable para consolidar el bienestar general al que se refiere el preámbulo de la constitución y que sea apto para efectivizar un desarrollo sustentable e integral a las ciudades. A ese fin, deberán revisarse leyes y decretos que no se compadecen con la autonomía municipal y, en particular, debe promoverse definitivamente la reforma constitucional que se dilata y se contrapone con el resto del constitucionalismo provincial argentino que fue protagonista activo para que el derecho público avance positivamente. En este aspecto y en la cuestión normativa sindical, considero bienvenido el decisorio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que marca un significativo e innegable precedente.

Accedé al fallo

*Néstor Osvaldo Losa- Abogado, Doctor en Derecho y Ciencias Sociales(UBA), profesor Consulto de Derecho Constitucional(UBA). Profesor de Derecho Público Provincial y Municipal en varias universidades del país e invitados en otras del extranjero. Publicista. Experto del CONEAU.

  1. Editorial ABACO de Rodolfo Depalma, Buenos Aires 2017.- Esta postura de los 4 niveles gubernativos la he desarrollado en todos mis trabajos desde 1994 a la fecha, solo que en este libro lo denominé “neofederalismo” para reforzar la situación de cada gobierno con mayor énfasis.

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