• viernes 04 de diciembre del 2020
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La Autonomía Municipal como justificación para neutralizar la negociación colectiva

A raíz de lo decidido por la Corte Suprema en el caso ‘APM’, Juan Andrés Pisarello analiza la utilización de la autonomía municipal para resolver un caso relativo a la forma de representación del sistema sindical argentino

Por Juan Andrés Pisarello[1]

La Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió dejar sin efecto una sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe que determinaba la validez de un aporte sindical de titularidad de una Organización Sindical de Segundo Grado (Federación de Sindicatos de Trabajadores Municipales de la Provincia -FESTRAM-), que se aplicaba sobre los trabajadores que percibían los beneficios de la negociación colectiva del sector pero que no estaban afiliados a ningún sindicato de primer grado adherido a dicha Federación.

La Corte también exhortó a la Provincia de Santa Fe a dictar normas necesarias para el debido cumplimiento del mandato que emerge del art. 123 de la Constitución Nacional. 

El fallo interpreta el alcance del art. 123 de la Constitución Nacional que regula la autonomía municipal. Para los jueces supremos de la Nación, el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero de los Municipios se sintetiza en un pequeño párrafo que pronunció el Convencional Merlo en la Convención Constituyente del año 1994. Habiendo una doctrina judicial tan extensa al respecto, el recurso argumentativo esbozado por el máximo Tribunal es profundamente vago e indeterminado.

Bajo este modus operandi, la CSJN no se expide en relación a la titularidad del aporte sindical en cuestión, sino que se pronuncia en relación a una norma de Comisión Paritaria Municipal (prevista en la ley 9996 de la Provincia de Santa Fe), forzando la esterilización de este instituto, que es de vanguardia en toda América Latina y se erige como una de las primeras normas de negociación colectiva en Municipios y Comunas.

La Corte advierte que la exclusividad que la norma establece en favor de una entidad de segundo grado para representar a los trabajadores municipales de la Provincia de Santa Fe en la unidad de negociación –cuyas decisiones se aplican a todos los municipios de la provincia– se encuentra en tensión con el art. 75 inc. 12 que se opone al art. 35 de la LAS N° 23551.

Por ello debemos indagar el razonamiento del fallo. El art. 75 inc 12 de la Constitución Nacional prevé como facultad exclusiva del Congreso de la Nación “Dictar los códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales

La jurisdicción local no se encuentra alterada en Santa Fe. La misma norma que el Máximo Tribunal impugna, prevé en su artículo 135 del Anexo A: en “caso que una Municipalidad o Comuna cuente con beneficios superiores a los del ámbito de aplicación del presente Estatuto, será de opción la implementación y/o aplicación de los mismos”.

Puntualmente, la norma de la jurisdicción local posee la solución que la Corte Nacional propone, y existe jurisprudencia específica de la Cámara en lo Contencioso Administrativo de Santa Fe que así lo determina. La negociación colectiva local que se ejerce en el amplio tejido municipal de la Provincia constantemente implementa beneficios superiores en cada jurisdicción.

En el examen de la CSJN no se indaga dicha variable, y lo preocupante del decisorio es que el máximo tribunal desregula la negociación colectiva del sector público municipal de la Provincia de Santa Fe: justifica mediante su brevísimo fallo la eliminación del piso de negociación colectiva de más de 45.000 familias santafesinas.

La ley 9996 de Comisión Paritaria no conspira contra la posibilidad que los distintos municipios negocien colectivamente, en su carácter de empleadores, con sus trabajadores, sino que bajo el principio protectorio fija un estándar de mínima para luego negociar en cada jurisdicción.

La Corte Suprema de Justicia de Santa Fe (CSJPSF) desarrolló al respecto un marco argumentativo que establecía que el piso negocial lo otorgaba la ley 9996 sin restringir la negociación colectiva local, que era el ámbito donde los sindicatos de primer grado -pertenezcan o no a FESTRAM- podían mejorar la oferta base.

Estableció la CSJPSF que la representación en cabeza de una Federación responde al principio de Unidad de Acción ya que “responde a objetivos de alcance personal y territorial que habilitan al efecto” por encontrarse dicha Federación “en mejores condiciones de poder para remover los obstáculos que dificulten la realización de los intereses de los trabajadores que representa”. Este criterio es el que la Corte Nacional revocó.

 La CSJN no establece ninguna pauta sobre la negociación colectiva, sino que se basa en el eje del art. 123 de la Constitución Nacional para esterilizar el instituto paritario. Y mucho más grave aún, analiza y decide el caso particular bajo el prisma restrictivo que la actuación de un gremio de segundo grado excluye al otro de primer grado adherido. 

La CSJN comprende cerradamente el art. 35 de LAS N° 23551 y cristaliza el hermético criterio que las Federaciones sólo tienen ámbito de actuación cuando no existan sindicatos de primer grado que lo realicen. Aplica una exégesis inadecuada al artículo en cuestión.

Los magistrados del máximo tribunal exponen un reñido criterio de la Ley Nacional de Asociaciones Sindicales: que las Federaciones de Sindicatos (Organizaciones Sindicales de Segundo Grado) son entidades que sólo justifican su labor cuando no existe un sindicato de primer grado en el ámbito concreto, por lo que actúan sólo en reemplazo y mientras ocurra dicha circunstancia de vacancia y/o ausencia.

La remisión al fallo ATE que hace el Procurador elude el tratamiento sobre la especificidad en la materia: en ATE se discute el ejercicio de intereses colectivos de una organización sindical sin personería gremial en un contexto de emergencia económica y la  consecuente la ilegitimidad de rebajas salariales. En dicha sentencia la Corte declara la inconstitucionalidad del art. 31 de LAS N° 23551.

Sin embargo, en el presente fallo no se discute la personería gremial del recurrente ni la falta de capacidad de representación de intereses del mismo, sino una cuota de solidaridad y el criterio de unidad de acción en una negociación colectiva provincial que sirve de piso de referencia para el sector, este último criterio abordado por el máximo tribunal en el fallo, pese a que no se encontraba en la pretensión de autos-.

Consecuentemente la CSJN habilita que coexistan tantas negociaciones salariales como Municipios y Comunas. En la Provincia de Santa Fe durante el próximo proceso discusión de las condiciones laborales de los trabajadores municipales, se encontrarán abiertas más de 372 negociaciones colectivas en simultaneidad.

La autonomía municipal aplicada desde dicho prisma es la implosión de criterios de uniformidad salarial, que son los que permiten proyectar las condiciones laborales de cada sector y trazar una estrategia a futuro. La pauta de la Corte desmembra el tejido laboral que el sector público municipal ha obtenido y restringe la discusión por la puja redistributiva que nutre a la negociación colectiva.

La CSJN no genera ninguna regla clara que permita continuar ejerciendo la negociación colectiva del sector público municipal en la Provincia de Santa Fe. En consecuencia el decisorio motoriza un escenario de obstaculización de la negociación colectiva por falta o insuficiencia de reglas, que se contrapone a lo que establece el art. 5 inc d) del Convenio N°154 OIT de fomento de la Negociación Colectiva en la Administración Pública previsto en la Ley Nacional N° 23.544 .

El derecho a la negociación colectiva es una garantía del segundo párrafo del art. 14 bis, y que además está contemplado en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) que es letra viva de nuestra Constitución.

El art. 2.1. del PIDESC establece el principio de progresividad, consistente en la adopción de medidas por parte del los Estados hasta el máximo de los recursos para garantizar los derechos contenidos en el instrumento.

La contrapartida de este principio es la obligación de no regresividad, que implica un deber en cabeza de los poderes públicos de no sancionar normas que empeoren sin justificación razonable y proporcionada la situación de los derechos contenidos en el PIDESC. El fallo de la Corte Nacional vulnera estos principios del Derecho Internacional a partir de extralimitarse el tribunal en el tratamiento de la pretensión de autos.

Por ende, el panorama de control y funcionamiento de los Derechos, Económicos, Sociales y Culturales en Argentina es restringido a partir de esta sentencia. La Corte interviene en baja uno de los basamentos del diálogo social: neutraliza un instrumento de negociación colectiva de una Provincia sin proponer una solución que continúe garantizando un contexto sistemático de discusión de relaciones laborales en el Sector Público Municipal.

En cuanto al formato del fallo, en cuatro párrafos de considerandos, la CSJN utiliza una inteligencia que roza los supuestos de arbitrariedad ya que remite constantemente al breve dictamen del Procurador Fiscal de la Nación y esquiva dar tratamiento específico a los institutos en pugna.

A modo de síntesis, la CSJN en un fallo relativo a la forma de representación del sistema sindical argentino, utilizó el argumento de la autonomía Municipal. Dicha posición no solamente esteriliza el piso negocial de los trabajadores municipales de la Provincia de Santa Fe, sino que precariza la conquista jurídica que implica la Autonomía Municipal ya que la utiliza como móvil jurídico para flexibilizar la garantía del art. 14 bis segundo párrafo de la Constitución Nacional.

Accedé al fallo



[1] Abogado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional del Litoral (UNL). Asesor de Sindicatos y Estamentos del Sector Público. Miembro del Instituto de Derecho Constitucional del Colegio de Abogados de Santa Fe, 1° Circunscripción. Autor de "Obligación Consultiva. Aproximaciones sobre el Diálogo en el Sector Público Municipal".

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