• viernes 04 de diciembre del 2020
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Autonomía Municipal: empleo público y autonomía administrativa

Algunas consideraciones de Vicente Atela sobre la decisión de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de exhortar a la provincia de Santa Fe a dictar las normas necesarias garantizar la autonomía municipal.

Por Vicente Atela[1]

En reciente fallo del pasado 29 de octubre de 2020 la Corte Federal nuevamente emite sentencia reafirmando el principio constitucional de la autonomía municipal[2][3].

Brevemente el caso es traído del Superior Tribunal de Santa Fe, en una causa iniciada por la Asociación del Personal Municipal del Departamento de Las Colonias y el señor Esteban Ríos en su condición de afiliado, contra la Federación de Sindicatos de Trabajadores Municipales de Santa Fe y el Ministerio de Trabajo provincial, con la finalidad se declare la invalidez del acta paritaria del 4 de noviembre de 2008 que impuso a los trabajadores afiliados a la actora un aporte solidario a dicha federación.

En lo particular, la ley provincial 9996 de paritarias establece la facultad de la Comisión Paritaria para el personal municipal y comunal –integrada por ocho representantes de los municipios y comunas y ocho representantes de la Federación de Sindicatos de Trabajadores Municipales- de negociar convenios colectivos de eficacia general para todo el ámbito provincial.

El Procurador General ha entendido que el acta paritaria cuestionada, al imponer el pago de una cuota solidaria a trabajadores afiliados a la actora, produce una severa interferencia en la actividad sindical que no encuentra adecuada justificación en la potestad exclusiva de la demandada para negociar convenios colectivos con alcance provincial.- En mayor profundidad argumental repara en el derecho de libertad sindical receptado en el art. 14 bis de la constitución nacional, así como en el Convenio 87 de la OIT y diferentes instrumentos internacionales de jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 CN); así como lo sostenido por el máximo tribunal federal en la causa “ATE” (331:2499).

Desde la perspectiva política constitucional se encuentra en el fallo del órgano supremo –que aún escueto y sencillo- la reafirmación del principio de autonomía e individualidad política-constitucional que tiene cada municipio a partir de la reforma de 1994, al establecer un procedimiento único de negociación colectiva de empleo público con aplicación a todos los municipios de la provincia de Santa Fe[4].

Aún cuanto la constitución provincial de Santa Fe -última modificación de 1962- y que no ha reformado su constitución con posterioridad a la reforma constitucional federal de 1994, no contemplando de manera explícita el principio de “autonomía” de los gobiernos locales, nada obstaculiza que deba el Estado santafesino honrar y tornar vigente la manda federal del art. 123 de la constitución nacional.- Su omisión constitucional provincial no puede entenderse como inexistencia, omisión, o desconocimiento del principio esencial de autonomía municipal.

Claramente la Corte en el presente indica “la falta de adaptación de la Constitución de la Provincia de Santa Fe, vigente desde 1962, al estándar del art. 123 de la Constitución Nacional, importa –entre otras consecuencias- mantener formalmente la vigencia de leyes que, como la que es materia de análisis en la causa, no operan como garantías de funcionamiento y autodeterminación sino como un valladar de la autonomía[5].

Reafirma la Corte que la constitución asegura –es un deber de garantía política e institucional de todo el sistema de organización federal- un estándar de autonomía para todos los municipio de la Argentina, que dimana desde la constitución federal y más luego deben reglamentar cada constituyente provincial.- Y esos presupuestos mínimos deben comprender los aspectos institucional, político, administrativo, económico y financiero[6].

En el caso concreto la ley provincial y particularmente el convenio colectivo laboral de los empleados público municipales, que regulado por una ley provincial, y que no respete la participación individual y colectiva de cada Estado municipal como empleador, afecta severamente lo que constituye la “autonomía administrativa” de la que goza todo municipio.- Autonomía de naturaleza administrativa que se expresa en la potestad política para disponer, decidir, reglamentar y comprometer los supuestos propios de la relación jurídica del empleo público; permitiendo que cada municipio en su rol de empleador pueda dictar sus normas de empleo público –régimen laboral municipal- y celebrar acuerdos colectivos laborales con las entidades que los represente.

Toda norma o disposición normativa provincial que tienda a regular o delimitar la relación de empleo público municipal resulta inconstitucional por cuanto lesiona y desconocer el principio de autonomía que nace desde la constitución federal (art. 5 y 123 CN).

No es casual que la Provincia de Santa Fe –reticente a más de 25 años de la última reforma federal- continúe en un ejercicio del poder provincial que avasalle y menosprecie al municipio en su capacidad de generar normas de empleo municipal, todo por el contrario, generando marcos normativos uniformes y que desconocen la capacidad de participación, negociación y acuerdos por parte de la autoridad local.- En sentido similar ha ocurrido en la Provincia de Buenos Aires cuando su propia legislatura sancionó la Ley 11.757 (Estatuto de Empleo Público Municipal) creando un marco jurídico de empleo uniforme y obligatorio para los 135 municipios de la Provincia de Buenos Aires.- Dicha ley provincial fue atacada en su validez constitucional por una acción declarativa de inconstitucionalidad promovida por el Intendente Municipal de San Isidro y que luego de 18 años la Suprema Corte Bonaerense resolvió declarar su inconstitucionalidad y mandar a que la legislatura sancione un nuevo marco normativo general o ley marco que respete la autonomía administrativa de los municipios[7].

Ha entendido en el caso el máximo tribunal “la conformación de una comisión paritaria para toda la provincia, integrada por 8 representantes de intendentes y comunas e idéntico número de representantes de los trabajadores designados por la federación de actuación provincial (art. 132 bis de la ley provincial 9286, agregado por la ley 9996/86), conspira contra toda posibilidad de que los distintos municipios negocien colectivamente, en su carácter de empleadores, con sus trabajadores, sustrayéndole atribuciones mínimas de gestión y administración de asuntos locales”.

En conclusión, mal puede la autoridad provincial pretender reglamentar la relación jurídica de empleo municipal sin que ello importe un desconocimiento flagrante de la autonomía constitucional de los gobiernos locales.

Por último, el máximo tribunal no sólo hace lugar al recurso y deja sin efecto la sentencia del superior tribunal provincial, sino que emite un mandamiento de hacer por parte de las autoridades provinciales a efectos dicten las normas necesarias para el cumplimiento del mandato constitucional que emerge del art. 123 de la carta magna.

Llegó la hora de la autonomía de los municipios santafesinos en honor al legado municipalista iniciado por el gran Lisandro de la Torre.

 

Accedé al fallo



[1] ATELA Vicente Santos, profesor titular de “Derecho Público Provincial y Municipal” Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNLP; miembro del Observatorio de Asuntos Federales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNLP; ex director del Instituto de Derecho Público Provincial y Municipal del Colegio de Abogados de La Plata; ex Decano (2014-2018) y ex Vice decano (2007-2010 y 2010-2014) de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNLP; actual Consejero Superior Universitario (2018-2022); autor de artículos varios de derecho municipal.

[2] La Corte Suprema en sus últimos tiempos ha venido dictando distintos fallos que ha reafirmado el principio constitucional de la autonomía municipal como ha sido en “Municipalidad de La Rioja c/ Provincia de La Rioja” (337:1263), “Municipalidad de La Banda c/ Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero” (341:939), “Municipalidad de San Luis c/ Provincia de San Luis” (328:175).

[3] Artículo 123: Cada provincia dicta su constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.

[4] Sostiene la CSJ “… afecta la unidad normativa reglada por el art. 75 inc. 12 de la Constitución Nacional al oponerse a la prioridad que el art. 35 de la ley nacional 23.551 otorga al sindicato de primer grado (art. 35); por otro, y esto es relevante en términos de organización federal del país, menoscaba el principio de autonomía municipal establecido por los arts. 5 y 123 de la Carta magna…”.

[5] Cabe recordar que en la actualidad de las 23 provincias que integran la federación argentina, sólo las provincias  de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe aún no han modificado sus constituciones receptando de manera explícita el principio de autonomía municipal.

[6] Rosatti Horacio, Tratado de Derecho Municipal, Tomo I, “la autonomía como la capacidad de derecho público reconocida a un ente que se encuentra delimitada por los siguientes contenidos: a) autonormatividad constituyente sujeta a un referencia constitucional; b) autocefalía; c) autoarquía; d) materia propia o competencia material; y e) garantías de funcionamiento y autodeterminación.

ATELA Vicente Santos –CAPUTO Juan Manuel, Poder Constituyente y Cartas Orgánicas, Facultad de Ciencias Juridicas y Sociales UNLP.

[7] Municipalidad de San Isidro s/ Acción de Inconstitucionalidad Ley 11.757, SCBA Causa I 2021  del 27/8/14.

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