• domingo 27 de septiembre del 2020
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Policía, sindicalización y huelga

Un análisis relativo a la agremiación de la fuerza, las formas de protesta y el criterio de la Corte Suprema de Justicia.

En la semana que estamos dejando atrás, un grupo de integrantes de la Policía de la Provincia de Buenos Aires comenzó con un reclamo en procura de la una recomposición salarial, y por diferentes cuestiones vinculadas a las condiciones de trabajo. Sin perjuicio del trasfondo político subyacente al planteo, que no puede ser aquí abordado, el conflicto atizó un debate acerca de dos cuestiones polémicas: La sindicalización de la policía y el ejercicio de medios de presión directa.

En relación a la primera de ellas, la policía no se encuentra directamente alcanzada por las garantías de los convenios N° 87, 98 y 154 de la O.I.T., que constituyen el elenco de instrumentos basales de la libertad sindical y de la negociación colectiva, respectivamente. En todos los casos, los propios textos convencionales repiten una y otra vez que cada país en particular puede determinar la extensión y medida de la aplicación de las garantías a sus fuerzas de seguridad.

La exclusión en cuestión refleja a las claras que la problemática excede a nuestro país y a esta época, y se inscribe dentro de los confines de las concepciones clásicas del estado, como titular del monopolio de la fuerza, y la policía –en cuanto aquí importa-, como expresión última de tal faceta coercitiva. Resulta inherente al estado constitucional de derecho que las fuerzas de seguridad se subordinen para la ejercitación de su función propia, a los poderes constitucionales constituidos, puesto que en definitiva resultan depositarios de una función marcadamente delicada, tanto para la teoría liberal, la conservadora o incluso para la libertaria.

Ahora bien, los hechos marcan que la morosidad que existe en nuestro país por parte del Congreso Nacional, en dictar la legislación que determine la extensión de las garantías atinentes a la libertad sindical de las fuerzas policiales –si se interpretara que el derecho no tiene base constitucional-, provoca una dispersión frente a los conflictos colectivos, que genera un importante nivel de alarma, en la medida que resulta difícil encontrar al interlocutor representativo de los agentes policiales. Debe ser aclarado, sin embargo, que si se interpreta que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional tiene operatividad directa en el sentido fuerte, la norma legal solamente podría ser un modo de reglamentar el derecho constitucional.

En mi criterio, las cuestiones deberían ser abordadas a partir de algunas distinciones elementales, que no siempre se efectúan. En un plano jerárquico, los convenios de la O.I.T. tienen rango superior a las leyes, pero inferior a las disposiciones constitucionales que garantizan a los trabajadores policías el derecho a fundar entidades sindicales. Particularmente, hay dos de ellas que no trazan distingo alguno: el derecho de asociación del artículo 14 y el derecho a la organización sindical libre y democrática del artículo 14 bis.

Desde otro costado, no puede perderse de vista que el artículo 8 ap. 2 del PIDESC y el 22 ap. 2 del PICDYP, así como el artículo 16 inc. 3 de la CADH, prevén la posibilidad de que cada Estado imponga restricciones legales, aunque lo cierto es que tales convenciones tampoco resultarían hábiles para alterar el alcance de la Constitución, máxime cuando todas ellas resultan posteriores a la reforma constitucional del ´57.

La experiencia acumulada a lo largo de diferentes conflictos, tales como Córdoba y Buenos Aires -2013- y los que de allí se derivaron (con importantes focos en Catamarca, Neuquén, La Rioja y Rio Negro), demuestra que el perfil de encauzamiento de los conflictos siempre es llevado a cabo por el Poder Ejecutivo a partir de la verticalidad jerárquica, y fundamentalmente con propósitos de recomposición salarial.

Completa el cuadro institucional del tratamiento, el restante departamento del estado, el Poder Judicial que se resume, más allá de la tesitura dividida que existió en la instancia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en el caso “SIPOBA” –entre los jueces Zas, García Margalejo y Fernandez Madrid-, en un par de sentencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que denegó una y otra vez la posibilidad de sindicalización de las fuerzas policiales.

Dado que esta columna de opinión está principalmente orientada a operadores jurídicos y que últimamente todo pareciera reducirse a un ciego seguimiento acrítico de “lo que dice la Corte” –cabe aclarar que estamos en desacuerdo con que toda interpretación de ese tribunal que exceda la materia específicamente prevista por la ley 48 tenga un valor superior a la de cualquier juez de primera instancia-, realizaremos una brevísima reseña del estado de situación, aunque como se puede ver, lo haremos a partir de una lectura crítica de sus fallos.

En la primera oportunidad que la Corte Suprema se ocupó del análisis del derecho de los trabajadores policiales a sindicalizarse, luego de rechazar algunos planteos por aplicación del certiorari, fue en la causa “Sindicato Policial de Buenos Aires” –o SIPOBA- (Fallos, 340:437, sent. del 11 de abril de 2017), en la que confirmó la sentencia de la sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, que a su vez había hecho lo propio con la resolución ministerial que había rechazado el pedido de simple inscripción.

El argumento central empleado en aquella oportunidad resulta algo difuso, en la medida que se indujo la incompatibilidad del derecho a sindicalización en relación al artículo 14 bis de la Constitución Nacional, a partir del hallazgo, en el diario de sesiones de la constituyente del ´57, de un intercambio de ideas referido a ¡la prohibición del derecho de huelga a los policías!

Posteriormente, la Corte analizó los instrumentos internacionales que antes he individualizado, y concluyó que resultaba inexacto que no se hubiera legislado acerca de la situación de los miembros de la policía en relación al derecho de sindicalización.

Lo que se destaca del fallo, es que examina el alcance del derecho constitucional de sindicalizarse de los policías a través de: a) La prohibición del derecho de huelga, a partir de los antecedentes de la convención constituyente (argumento débil); b) Los instrumentos internacionales del a OIT –y los resultados de la denuncia del SIPEBO y las recomendaciones-, que como es sabido tampoco constituyen una pauta válida para interpretar la constitución (mal argumento); c) Las leyes federales dictadas, que no pueden servir de fuente para el escrutinio constitucional (mal argumento); d) Las restricciones derivadas de los tratados del artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, que como se sabe no derogan a los artículos de la parte dogmática de la constitución, en que se inserta el artículo 14 bis (argumento débil); e) Por último, la ley provincial 13.982, que en su artículo 12 se limita a establecer que los miembros de la policía no pueden desarrollar actividades incompatibles con el desempeño de la función policial, que el decreto reglamentario 1050/09 altera abiertamente al decodificar la actividad gremial como incompatible con la actividad policial. Este último argumento es desde todo punto de vista frágil, en la medida que la cuestión atinente a la organización sindical es de carácter federal, por lo que la deferencia hacia las provincias por la retención de la facultad de reglamentar lo atinente al empleo público aparece como  una conexión tenue.

Con todo, lo que aflora en la interpretación del derecho a la sindicalización, es una evidente confusión o un preconcepto asociado a que no puede escindirse tal derecho de la ejercitación del derecho de huelga, o lo que es lo mismo, que carecería de sentido reconocer el derecho a la sindicalización, marginado de la huelga.

Paradojalmente, hace menos de un mes la Corte Suprema retomó la cuestión en la causa “Rearte” (CSJ 808/2012 (48-R)/CS1, sent. del 13 de agosto de 2020), que resulta interesante por cuanto proviene de un Tribunal Superior Provincial –en el caso Córdoba-, en lugar de la centrípeta competencia derivada del artículo 62 inc. “d” de la Ley 23.551, que hace que una y otra vez se expida sobre el punto la C.N.A.T.

En el caso, consideró que las características de la función penitenciaria está encargada de velar por la seguridad y custodia de las personas alojadas en establecimientos penitenciarios, promover la readaptación social de los condenados y coordinar aspectos de la reinserción social, entre otras, por lo que se excluye la posibilidad de aplicar al caso las apreciaciones realizadas por el CEACyR y el CLS para otros países en referencia al personal penitenciario.

Lo que se observa en la mayoría de los conflictos –y el de la semana pasada es una muestra elocuente de ello-, es que la inexistencia de un interlocutor orgánico válidamente afianzado como sujeto representativo de los policías, hace que resulte dificultoso canalizarlos adecuadamente.

Resulta contra-fáctico analizar qué es lo que ocurriría si se permitiera a las fuerzas policiales sindicalizarse, con anulación absoluta del ejercicio del derecho de huelga, pero tengo una sospecha: los resultados no serían nunca peores que los obtenidos, en la medida que cada conflicto no colocaría en estado de vilo al sistema democrático.

Con ello, en modo alguno se legitima o comparte el accionar cuasi sedicioso de diferentes grupos inorgánicos de policías; mas no puede desconocerse que de no otorgarse una adecuada reglamentación a la sindicalización, como mecanismo de institucionalización la acción colectiva –sin huelga, se reitera-, se presentarán una y otra vez situaciones en las que los agentes policiales actúen como gremio o coalición, en función de su pertenencia a una categoría profesional.

Esperemos que la pobre performance histórica de los tres poderes del estado sobre este punto, tome debida nota, puesto que la conflictividad que vivimos la semana anterior, provoca un profundo malestar y temor en una sociedad civil –recuérdese el efecto propagación del año 2013- que necesita contar con un servicio de seguridad que funcione correctamente, y de policías que se subordinen a las autoridades democráticamente elegidas conforme lo dispuesto por la Constitución Nacional y las diferentes Constituciones Provinciales. 

Por otra parte, no podemos dejar de advertir que el centro del abordaje del derecho a la sindicalización debe ser siempre la persona que trabaja, que no puede verse privado de tal elemental garantía, así como el derecho a negociar colectivamente, no obstante las restricciones que evidentemente debe tener el derecho de huelga.

Finalmente, dejo planteado un interrogante que el lector podrá llenar con sus propias reflexiones ¿Cómo se compatibiliza la exigencia de que las fuerzas de seguridad deban tener una estructura, visión y comportamiento alineados con los valores democráticos, cuándo se les niegan los derechos más elementales que el estado social de derecho garantiza a los trabajadores?

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